Parere parzialmente negativo su delibera di adesione ad aggregazione societaria in house: carenze motivazionali sui presupposti dell’art. 5 TUSP (Corte dei Conti Sez. contr. Lombardia n. 281 del 28.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il parere di cui all’art. 5, comma 3, TUSP non costituisce un sindacato di merito sulla scelta gestionale dell’ente, ma uno scrutinio d’ufficio sulla conformità della deliberazione ai parametri normativi, con particolare riguardo alla sostenibilità finanziaria e alla compatibilità con i principi di efficienza, efficacia ed economicità. La motivazione dell’atto deliberativo deve essere analitica e deve dare conto della comparazione tra il modello dell’affidamento in house e le soluzioni alternative, nonché della valutazione degli scenari sub-ottimali previsti dagli stessi atti negoziali. La perizia di stima redatta ai sensi dell’art. 2343-ter cod. civ. attesta il valore delle partecipazioni conferite e il rapporto di concambio, ma non assolve alla distinta funzione, propria dell’art. 5 TUSP, di dimostrare la convenienza pubblicistica dell’operazione rispetto alle alternative disponibili. In caso di parere parzialmente negativo, l’amministrazione che intenda procedere all’acquisto della partecipazione è tenuta a motivare analiticamente le ragioni del discostamento, dando pubblicità nel proprio sito istituzionale.

Il Fatto

Il Comune di Agrate Brianza, socio di Brianzacque S.r.l. (BZA) nella misura dello 0,0038 per cento, ha trasmesso alla Sezione regionale di controllo per la Lombardia, ai sensi dell’art. 5, comma 3, TUSP, la deliberazione consiliare di adesione all’operazione di aggregazione tra BZA e le società del Gruppo BEA — Brianza Energia Ambiente S.p.A. e BEA Gestioni S.p.A. — disciplinata da un Accordo Quadro. L’operazione, strutturata in tre fasi, prevede l’assunzione da parte di BEA del ruolo di holding mediante aumento di capitale riservato ai soci di BZA, il trasferimento del ramo smaltimento a BEA Gestioni e, infine, la fusione per incorporazione di BEA Gestioni in BZA. L’efficacia dell’Accordo Quadro è subordinata all’adesione di soci rappresentativi di almeno il 66 per cento del capitale di entrambe le società, al parere favorevole dell’Ufficio d’Ambito e alle rinunce degli istituti finanziatori.

In esito al conferimento, il Comune di Agrate Brianza acquisirà una partecipazione diretta nella holding pari allo 0,002637 per cento, con attribuzione di azioni di categoria A. La fattispecie integra un acquisto di partecipazione in società già costituita, riconducibile all’art. 5, comma 1, TUSP in combinato disposto con l’art. 8, comma 1, del medesimo Testo unico.

La Motivazione della Corte

La Sezione precisa preliminarmente il perimetro dello scrutinio: l’affidamento diretto non costituisce un’opzione indifferente rispetto al ricorso al mercato, e l’ordinamento richiede che l’amministrazione dia conto dei vantaggi specificamente conseguibili mediante il modulo dell’autoproduzione, come chiarito dalla giurisprudenza costituzionale ed eurounitaria. La delibera si limita a esporre i benefici attesi dal modello prescelto senza raffrontarli con quelli conseguibili mediante soluzioni alternative, quali la prosecuzione degli assetti esistenti o forme contrattuali di coordinamento industriale. Tale carenza non attiene alla bontà della scelta, che resta nella discrezionalità dell’ente, ma alla mancata esternazione del confronto che la norma esige quale contenuto necessario della motivazione.

La carenza motivazionale si apprezza anche sotto il profilo della mancata valutazione degli scenari alternativi contemplati dallo stesso Accordo Quadro. Gli atti negoziali subordinano l’efficacia dell’operazione a una pluralità di condizioni — tra cui l’uscita del socio privato da BEA Gestioni entro il 31 dicembre 2027 — e disciplinano espressamente gli effetti del loro mancato perfezionamento. La delibera risulta invece interamente riferita all’ipotesi di piena e integrale realizzazione dell’operazione, senza dedicare autonoma valutazione di convenienza economica alle configurazioni sub-ottimali che l’Accordo Quadro prevede come possibili.

Ulteriore profilo di criticità riguarda la coerenza tra il piano industriale e la motivazione: il piano attribuisce valori significativi all’avvio del servizio di raccolta e trasporto rifiuti a decorrere dal 2031, mentre la delibera qualifica il servizio di igiene ambientale come oggetto di future e autonome valutazioni comunali. Il presupposto su cui si fonda il piano industriale è così assunto come meramente ipotetico all’interno della delibera. La Sezione rileva inoltre che l’integrazione verticale potrà determinare un’eventuale duplicazione con altre società partecipate operanti nel medesimo settore, profilo che l’ente dovrà considerare alla luce dell’art. 20, comma 2, lett. c), TUSP.

Quanto alla convenienza economica e alla sostenibilità finanziaria, la Sezione osserva che le risultanze del piano industriale non sono ricondotte analiticamente alle rispettive determinanti e che le sinergie sono rappresentate in valori nominali cumulati su un orizzonte di sedici anni, senza attualizzazione, indicazione del tasso di sconto o analisi di sensitività. La componente finanziaria, la più rilevante, non configura a rigore una sinergia dell’aggregazione ma l’effetto della sostituzione di debito programmato con la cassa generata dal gruppo, mentre la componente energetica è qualificata dallo stesso piano come indicazione di massima fondata su prezzi forward e variabili esogene non controllabili. L’incremento differenziale di circa 85 milioni di investimenti non trova indicazione di destinazione societaria né di fonti di copertura.

In ordine al controllo analogo congiunto, il Collegio richiama i principi eurounitari e nazionali in materia di influenza determinante sugli obiettivi strategici dell’organismo affidatario e, senza esprimersi sull’effettività dell’assetto in esame — anche in ragione della remissione alla Corte di giustizia di plurime questioni pregiudiziali da parte del Consiglio di Stato — invita l’amministrazione a una più approfondita riflessione sulla capacità del singolo socio di contribuire effettivamente al controllo comune. Il Collegio rileva infine la mancata acquisizione di una verifica tecnica indipendente sullo stato dell’impianto di termovalorizzazione, presupposto tecnico dell’intero modello industriale. La deliberazione di adesione presenta quindi carenze motivazionali in punto di comparazione con le alternative rispetto al modello dell’affidamento in house, di valutazione degli scenari alternativi e di piena dimostrazione della convenienza economica e sostenibilità finanziaria, con conseguente parere parzialmente negativo ai sensi dell’art. 5, commi 3 e 4, TUSP.