Il controllo pubblico sostanziale nelle società a partecipazione pubblica frazionata (Corte dei Conti Sez. contr. Emilia-Romagna n. 35 del 13.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nelle società a partecipazione pubblica, la nozione di controllo pubblico è ancorata alla definizione “sostanzialistica” di cui all’art. 2359, n. 1, c.c., per cui la partecipazione maggioritaria di una o più amministrazioni pubbliche, considerate come soggetto unitario, fa sorgere una presunzione semplice di controllo. Tale presunzione, superabile solo con prova contraria rigorosa e puntualmente motivata, operante anche in caso di compagine pubblica maggioritaria frazionata, non richiede la sussistenza di patti parasociali o vincoli statutari. Ai fini della ricognizione di cui all’art. 20 del D.Lgs. n. 175/2016, l’emissione di strumenti finanziari quotati o la natura di società “quotata” non esclude in radice il controllo pubblico sostanziale, che deriva dall’applicazione dell’art. 2359 c.c. L’accertamento di non conformità da parte della Sezione di controllo, pur non assistito da sanzione inibitoria, ha natura di pronuncia di accertamento idonea a incidere sugli interessi coinvolti, imponendo all’ente l’adozione di misure correttive e la valutazione di eventuali profili di responsabilità erariale.

Il Fatto

Il Comune di Ferrara trasmetteva alla Sezione regionale di controllo la deliberazione consiliare n. 125 del 16 dicembre 2024, recante la revisione periodica delle partecipazioni societarie detenute al 31 dicembre 2023. Nel provvedimento l’ente dichiarava l’insussistenza del controllo pubblico per alcune società, qualificando Agenzia Mobilità e Impianti, TPER e Ferrara Expo come non controllate, in ragione della natura della compagine sociale o della presenza di soci privati di maggioranza. La delibera definiva inoltre Acosea Impianti come società “in house” in un allegato e come società di diritto singolare in un altro, e prevedeva il mantenimento di Amsef, controllata da Ferrara Tua, che gestisce i servizi cimiteriali.

La Motivazione della Corte

La Sezione ricostruisce il quadro ermeneutico del controllo pubblico, richiamando la propria deliberazione n. 163/2025/PAR e la giurisprudenza delle Sezioni Riunite e del Consiglio di Stato. Il principio cardine è che la detenzione maggioritaria del capitale da parte di pubbliche amministrazioni — anche frazionata tra più enti — integra la fattispecie dell’art. 2359, n. 1, c.c., ponendo una presunzione di controllo che può essere superata solo in presenza di elementi concreti che dimostrino un’influenza dominante del socio privato. Tale presunzione non è esclusa dall’assenza di patti parasociali, essendo il controllo congiunto desumibile anche da comportamenti concludenti e dal concreto esercizio del potere di indirizzo.

Quanto alle singole partecipazioni, per Agenzia Mobilità e Impianti — detenuta al 40,45% dal Comune e al 59,55% dalla Provincia — la Sezione rileva come le clausole statutarie richiedenti maggioranze qualificate del 70% impongano il concorso di entrambi i soci pubblici, configurando un controllo pubblico congiunto di fatto. Per TPER e Ferrara Expo, la Sezione afferma che l’emissione di bond quotati o la partecipazione di una società a sua volta a controllo pubblico non escludono la ricorrenza del controllo pubblico sostanziale, derivante dall’applicazione dell’art. 2359 c.c. alla compagine sociale di natura pubblica. La Sezione accerta quindi la sussistenza di tale controllo, invitando l’ente a conformarsi.

In relazione ad Acosea Impianti, la Sezione evidenzia una discrasia qualificatoria tra l’allegato A e l’allegato C, invitando l’ente ad avviare un percorso di riflessione sulla corretta natura della società. Per Amsef, la Sezione richiama la necessità di escludere qualsiasi forma di controllo societario da parte della controllante Ferrara Tua — che gestisce i servizi cimiteriali — per non comprimere la concorrenza nel mercato delle onoranze funebri, in linea con i principi espressi dal TAR Emilia-Romagna e dall’AGCM.

Infine, la Sezione accerta il superamento dei limiti normativi ai compensi degli amministratori di Acosea Impianti (eccedenza di € 7.758,00) e Agenzia Mobilità (eccedenza di € 644,00) rispetto al parametro dell’80% del costo sostenuto nel 2013 di cui all’art. 4, c. 4, del D.L. n. 95/2012, richiamato dall’art. 11, c. 7, del T.U.S.P., disponendo la trasmissione degli atti alla Procura regionale per i profili di danno erariale.