Relazione quadrimestrale su coperture e quantificazione oneri: clausole di neutralità e attendibilità delle previsioni di bilancio (Corte dei Conti Sez. Riunite contr. n. 28 del 14.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
La Relazione quadrimestrale, resa ai sensi dell’art. 17, comma 9, della legge n. 196/2009, costituisce lo strumento con cui le Sezioni riunite in sede di controllo della Corte dei conti verificano la tipologia delle coperture adottate e le tecniche di quantificazione degli oneri della legislazione pubblicata nel quadrimestre. La Corte segnala che la persistente e crescente diffusione di clausole di neutralità finanziaria, prive delle prescritte indicazioni nelle relazioni tecniche, non è di per sé idonea a escludere oneri futuri a legislazione vigente. La mancata dimostrazione della sostenibilità delle clausole di invarianza, soprattutto quando nuove norme affidano compiti aggiuntivi alle pubbliche amministrazioni, determina un rischio di copertura implicita a carico dei tendenziali, con potenziale aggravio dei saldi di finanza pubblica. La formulazione delle clausole riferita alle risorse “disponibili”, anziché a quelle “previste”, indebolisce ulteriormente la tenuta del meccanismo di neutralità. La Corte evidenzia inoltre il problema della dequalificazione della spesa laddove oneri di natura corrente vengano coperti con risorse di parte capitale e segnala il rallentamento qualitativo delle relazioni tecniche, che si limitano a ripetere il contenuto delle norme senza aggiungere profili informativi sulle coperture. Infine, costituisce profilo critico la delegificazione di decisioni che impattano sul bilancio a legislazione vigente e la corrispondenza tra i decreti legislativi adottati e gli schemi trasmessi al Parlamento.

Il Fatto

Le Sezioni riunite in sede di controllo della Corte dei conti hanno approvato la Relazione quadrimestrale sulla tipologia delle coperture adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri relativa alle leggi pubblicate nel quadrimestre gennaio-aprile 2026. Nel periodo esaminato risultano pubblicate 33 leggi ordinarie, di cui 9 di conversione di decreti-legge, e 22 decreti legislativi, per un totale di 55 provvedimenti. La Relazione analizza le cinque leggi di maggiore rilevanza finanziaria — la legge di delegazione europea 2025, le conversioni dei decreti-legge nn. 21, 19, 23 e 25 del 2026 — e le altre leggi ordinarie, per ciascuna delle quali riporta una scheda con oneri e coperture, nonché l’appendice sulla giurisprudenza costituzionale del periodo.

La Motivazione della Corte

Nelle considerazioni generali la Corte evidenzia che, nonostante i vincoli posti dalla legge di contabilità, continua ad ampliarsi una legislazione costellata di clausole di invarianza prive delle previste indicazioni nelle relazioni tecniche. La mancata esplicita previsione di costi aggiuntivi non esclude che dalle norme possano derivare in futuro maggiori esigenze a legislazione vigente, con copertura implicita a carico dei tendenziali. Tale fenomeno appare particolarmente critico nel contesto del nuovo Patto di Stabilità e Crescita, ove il controllo della spesa assume rilievo strategico e la costruzione del bilancio non dovrebbe consentire che stanziamenti ordinari fungano da fonte di copertura per oneri nuovi non quantificati.

Quanto alla formulazione delle clausole di neutralità, la Corte distingue tra risorse “disponibili” — riferite a ciò che residua da precedenti utilizzi — e risorse “previste” — riferite allo stanziamento di bilancio — osservando che il riferimento alle prime indebolisce la sostenibilità della clausola. La Corte rileva inoltre che la previsione, contenuta in molte clausole, del divieto di oneri nuovi o maggiori in sede di attuazione non appare risolutiva, poiché se dalla nuova normativa derivano effettive pressioni in termini di oneri, il divieto primario rischia di non produrre risultati concreti.

In tema di coperture finanziarie, la Corte segnala l’andamento altalenante nella risoluzione del rapporto onere-copertura all’interno dello stesso articolo ovvero in un’unica clausola finale, con conseguente impossibilità di correlare prestazioni e compensazioni. L’utilizzo di fondi di parte capitale per finalità di natura diversa non esclude la dequalificazione della spesa. Le relazioni tecniche, spesso meramente ripetitive del contenuto normativo, non forniscono elementi sulla sostenibilità delle coperture, specie quando si ricorre alla legislazione vigente o a compensazioni mediante modifica di autorizzazioni legislative in essere.

Con riferimento alle singole leggi, la Corte formula osservazioni critiche sulla legge di delegazione europea 2025, ove le coperture insistono sul fondo speciale con riferimento al triennio 2025-2027 nonostante la legge sia stata approvata nel 2026, e si attinge al fondo speciale di parte capitale senza dimostrare la natura dei relativi oneri. Per la legge di conversione del decreto-legge n. 21 del 2026, rileva la dequalificazione della spesa nell’art. 1, laddove oneri correnti sono coperti con risorse di conto capitale, e la scarsa trasparenza delle stime sui costi del sistema elettrico. Quanto alla conversione del decreto-legge n. 19 del 2026, la Corte evidenzia la mancata presentazione dell’allegato 3 e l’opportunità di precisare l’esercizio finanziario del limite di 100 milioni di euro. In relazione al decreto-legge n. 25 del 2026, segnala la sovracopertura realizzata utilizzando il fondo per l’occupazione anziché l’apposito fondo per l’attualizzazione dei contributi pluriennali, senza che ne sia chiara la motivazione.