Payback dispositivi medici 2015-2018 non lede affidamento e retroattività (TAR Lazio n. 9989 del 29.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del c.d. payback sui dispositivi medici per le annualità 2015-2018 costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, conforme agli artt. 3, 23, 41, 53 e 117 Cost., come già ritenuto dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 140 del 2024. La fissazione tardiva dei tetti di spesa regionali non lede il legittimo affidamento degli operatori, i quali erano consapevoli sin dal 2015 dell’esistenza del tetto nazionale e dell’obbligo di ripiano in caso di sforamento. Quanto ai provvedimenti regionali di ripiano, l’attività demandata alle Regioni è meramente ricognitiva ed esecutiva, priva di discrezionalità, e incide su posizioni di diritto soggettivo a contenuto patrimoniale: sussiste pertanto la giurisdizione del giudice ordinario, non di quello amministrativo.

Il Fatto

La società ricorrente, fornitrice di dispositivi medici al Servizio sanitario nazionale, ha impugnato davanti al TAR Lazio gli atti statali e regionali che compongono la sequenza procedimentale del c.d. payback per gli anni 2015-2018, tra cui il decreto ministeriale di certificazione del superamento del tetto di spesa, le linee guida ministeriali, l’accordo in Conferenza Stato-Regioni e la determinazione della Regione Sardegna che ne ha quantificato la quota di ripiano.

La ricorrente ha dedotto plurimi motivi di censura: illegittima retroattività dei tetti, illegittimità costituzionale della disciplina per violazione degli artt. 3, 23, 41 e 53 Cost., contrasto con il diritto unionale in materia di IVA e concorrenza, violazione del divieto di doppia imposizione e dei principi di trasparenza e partecipazione. Ha inoltre chiesto il rinvio della trattazione in attesa della pronuncia della Corte costituzionale sulle questioni sollevate dal Consiglio di Stato.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha innanzitutto rigettato l’istanza di rinvio, rilevando che ai sensi dell’art. 73, comma 1-bis, cod. proc. amm. il differimento è consentito solo per casi eccezionali. Le questioni rimesse alla Corte costituzionale non riguardano il meccanismo del payback, già scrutinato dalla Consulta, ma il diverso contributo dello 0,75% destinato al Fondo per il governo dei dispositivi medici, sicché non sussistono ragioni idonee a incidere sulle esigenze di difesa.

Nel merito, il Collegio ha richiamato, ai sensi dell’art. 74 cod. proc. amm., la ricostruzione del quadro normativo operata dai precedenti conformi. Il sistema trova la sua fonte nell’art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011 e nell’art. 9-ter d.l. n. 78/2015: le imprese fornitrici concorrono al ripiano del superamento del tetto in misura proporzionale al proprio fatturato, secondo percentuali crescenti dal 40% del 2015 al 50% del 2017 e successivi. La disciplina è stata resa operativa solo dal 2022, con la certificazione ministeriale dello sforamento, le linee guida e i provvedimenti regionali di riparto.

Il TAR ha quindi richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback una misura ragionevole e proporzionata, qualificabile come contributo solidaristico rispettoso della riserva di legge di cui all’art. 23 Cost. La Consulta ha escluso la violazione del principio di irretroattività e dell’affidamento, poiché le imprese erano consapevoli sin dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano. Il TAR ne ha tratto la conseguenza che le censure di illegittimità costituzionale e di violazione dei principi eurounitari sono manifestamente infondate, e che nessun obbligo di rinegoziazione dei contratti gravava sulle Amministrazioni, essendo il meccanismo noto al momento della stipula.

Quanto ai provvedimenti regionali di ripiano, il TAR ne ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. L’attività demandata alle Regioni dall’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015 è meramente attuativo-esecutiva: esse verificano la documentazione contabile, definiscono l’elenco delle aziende e quantificano la quota secondo criteri già fissati dalla legge e dai decreti ministeriali, senza alcun margine di discrezionalità. Si instaura così un rapporto obbligatorio tra l’Amministrazione e l’impresa, in cui la posizione di quest’ultima è di diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo, non intermediato dal potere autoritativo. Il TAR ha pertanto dichiarato il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, con possibilità di riproposizione ex art. 11, comma 2, cod. proc. amm., respingendo nel resto il ricorso e compensando le spese.