Annullamento in autotutela di atti prodromici a un contratto di swap: giurisdizione ordinaria e clausola di proroga del foro estero (Cass. civ. Sez. Un. n. 1580 del 23.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
In tema di contratti della pubblica amministrazione, la caducazione in autotutela di atti prodromici alla conclusione del contratto radica la giurisdizione del giudice amministrativo soltanto se l’esercizio del potere autoritativo di annullamento ha la funzione di sindacare la legittimità degli atti appartenenti alla sequela procedimentale di carattere discrezionale che ha preceduto la stipulazione con il privato. Sussiste, invece, la giurisdizione del giudice ordinario quando la pubblica amministrazione persegue l’obiettivo di sottrarsi ex post a un vincolo contrattuale. La domanda volta all’accertamento della validità di un contratto di swap, proposta a fronte del provvedimento di annullamento in autotutela dell’atto di approvazione, ha natura paritetica e involge posizioni di diritto soggettivo. Il regolamento (UE) n. 1215/2012 non si applica alle azioni proposte successivamente alla data di recesso del Regno Unito dall’Unione Europea; trova applicazione la Convenzione dell’Aja del 30 giugno 2005, sicché l’accordo di scelta del foro, contenuto in una clausola di giurisdizione esclusiva a favore del giudice inglese, determina il difetto di giurisdizione del giudice italiano.

Il Fatto

Una società bancaria impugnava dinanzi al TAR Calabria la determinazione del dirigente della Provincia, che aveva disposto l’annullamento in autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 della precedente determinazione di approvazione delle operazioni di ristrutturazione dell’indebitamento tramite prodotti finanziari derivati. Con il provvedimento impugnato, la Provincia aveva altresì dichiarato inefficaci per caducazione automatica i successivi contratti swap, cessando di effettuare i pagamenti dei netting maturati.

La banca adiva quindi le Sezioni Unite con regolamento preventivo di giurisdizione, deducendo che la controversia, avente sostanzialmente ad oggetto la validità dei contratti, spettasse al giudice ordinario. In via subordinata, sosteneva che, ove la giurisdizione fosse stata riconosciuta in capo al giudice ordinario, la stessa non appartenesse a quello italiano, in virtù della clausola contrattuale che demandava le controversie alla giurisdizione esclusiva dei tribunali inglesi. Nel frattempo, la controparte contrattuale aveva ottenuto dalla High Court di Londra un Summary Judgment che aveva accertato la giurisdizione inglese e la validità dei contratti.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite, nel dichiarare infondate le eccezioni di rito sollevate dall’amministrazione, hanno affermato l’ammissibilità del ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione. Il ragionevole dubbio sulla giurisdizione del giudice adito è reso palese dalla stessa divaricazione delle posizioni delle parti. La preclusione alla proposizione del regolamento, ex art. 41, primo comma, c.p.c., opera solo in presenza di una decisione del giudice italiano e non già del giudice inglese. Lo strumento, infine, non è volto a dirimere un conflitto tra giurisdizioni, ma a far accertare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Nel merito, la Corte ha richiamato il criterio del petitum sostanziale, individuato in funzione della causa petendi. La domanda della banca, sebbene formalmente diretta all’annullamento del provvedimento di autotutela, mirava in realtà all’accertamento della persistente validità dei contratti di swap. L’amministrazione, dietro lo schermo dell’esercizio del potere pubblicistico, era intervenuta direttamente sul contratto, divenuto sconveniente, realizzando una sorta di recesso unilaterale. L’accertamento del significato e degli effetti del contenuto contrattuale attiene a una posizione paritetica delle parti ed è devoluto alla cognizione del giudice ordinario.

Quanto alla giurisdizione italiana, la Corte ha escluso l’applicabilità del regolamento Bruxelles I-bis, essendo l’azione proposta in data successiva a quella rilevante per effetto del recesso del Regno Unito. Ha quindi applicato la Convenzione dell’Aja del 2005 sugli accordi di scelta del foro, che impone al giudice prescelto di conoscere della controversia. La clausola “Governing Law and Jurisdiction” dell’ISDA Master Agreement devolveva irrevocabilmente alla giurisdizione esclusiva dei tribunali inglesi ogni azione relativa all’accordo, con la conseguenza che il giudice italiano difettava di giurisdizione, ormai coperta da giudicato a seguito della decisione del giudice inglese.