Decadenza dagli incentivi definitiva: la restituzione appartiene al giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 11152 del 25.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., si radica quando la controversia attiene, direttamente o indirettamente, all’esercizio di poteri pubblicistici in materia di produzione di energia, ivi inclusi il riconoscimento, il diniego, la revoca, la decadenza o la rimodulazione degli incentivi. Quando il provvedimento di decadenza sia divenuto definitivo, perché non impugnato o confermato da sentenza passata in giudicato, il potere amministrativo si considera esaurito e il provvedimento assurge a presupposto fattuale e giuridico irretrattabile. La domanda di restituzione degli incentivi, proposta ai sensi dell’art. 2033 c.c. dopo la definitività della decadenza, non richiede alcun nuovo esercizio di potere pubblico: la controversia si risolve in una ordinaria pretesa restitutoria fondata su un diritto soggettivo di credito e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.

Il Fatto

Una società, titolare di impianti fotovoltaici ammessi al c.d. “Primo Conto Energia”, era destinataria di un provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici che ne dichiarava la decadenza dalle tariffe incentivanti, all’esito di una attività di verifica che aveva accertato violazioni del decreto ministeriale 31 gennaio 2014. L’impugnazione del provvedimento dinanzi al giudice amministrativo si concludeva con il rigetto, nel 2017 in primo grado e nel 2022 in appello, con conseguente consolidamento della decadenza.

Il Gestore proponeva, in via cautelativa, un autonomo giudizio dinanzi al T.A.R. del Lazio per ottenere la restituzione degli incentivi indebitamente percepiti, qualificando la pretesa come indebito oggettivo ai sensi dell’art. 2033 c.c. Il T.A.R., con sentenza del 2024, accoglieva la domanda e condannava la società alla restituzione delle somme; il Consiglio di Stato confermava la pronuncia, affermando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La società proponeva ricorso per regolamento di giurisdizione, deducendo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite, nel decidere la questione di giurisdizione, fanno ricorso al criterio del petitum sostanziale, da individuare in funzione della natura della posizione dedotta in giudizio e del rapporto giuridico dedotto. La verifica riguarda, quindi, se la materia del contendere evochi ancora l’esercizio di poteri pubblicistici da parte del Gestore ovvero si collochi sul piano privatistico, regolato dal diritto comune.

La Corte osserva che l’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non attribuisce una giurisdizione generalizzata su tutte le controversie originate da rapporti incentivanti. Tale norma richiede che l’oggetto della lite sia l’esercizio, almeno in via mediata, di un potere autoritativo: ciò accade quando il giudice è chiamato a sindacare un provvedimento che esprime la funzione pubblicistica di indirizzo della produzione energetica, come nel caso del riconoscimento, del diniego, della revoca o della decadenza dagli incentivi. In tali ipotesi, anche in presenza di strumenti negoziali, il Gestore opera come amministrazione in posizione di supremazia.

Diversa è l’ipotesi in cui il provvedimento autoritativo non sia più in discussione. Quando la decadenza è stata definitivamente accertata, il potere amministrativo risulta esaurito e il provvedimento diviene un presupposto fattuale e giuridico irretrattabile, sottratto a ogni ulteriore scrutinio. In questa evenienza, il giudice della restituzione non deve valutare la legittimità della decadenza, ma soltanto accertare se il titolo giustificativo dei pagamenti sia venuto meno e se sussista l’obbligo restitutorio.

La Corte richiama il proprio precedente delle Sezioni Unite n. 10016/2021, secondo cui appartiene al giudice ordinario la controversia che abbia come titolo un indebito oggettivo discendente da un giudizio amministrativo che ha definito il rapporto originariamente in discussione. Nella specie, la domanda del Gestore non riguardava la legittimità della decadenza, né la spettanza o la misura dell’incentivo, ma esclusivamente la restituzione di somme divenute prive di causa, con conseguente declinazione della giurisdizione in favore del giudice ordinario.