Terre e rocce da scavo: parere sul nuovo regolamento semplificato (Cons. Stato n. 710 del 20.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il parere consultivo del Consiglio di Stato su uno schema di regolamento governativo deve essere reso su un testo istruttoriamente completo e definitivo, trasmesso sotto la responsabilità dell’organo politico di vertice e corredato di tutti i pareri e concerti previsti dalla fonte normativa primaria. Un regolamento emanato ai sensi dell’art. 17, comma 3, l. n. 400/1988 non può introdurre presunzioni di non contaminazione dei materiali da scavo che derogano ai requisiti di accertamento stabiliti dal Codice dell’ambiente, né ampliare l’ambito della normale pratica industriale oltre i limiti di cui all’art. 184-bis d.lgs. n. 152/2006. La disciplina regolamentare del deposito temporaneo delle terre e rocce da scavo qualificate come rifiuti non può derogare alle condizioni di cui all’art. 185-bis del d.lgs. n. 152/2006, anche con effetti sulla configurabilità della fattispecie penale di cui all’art. 256 del medesimo decreto.

Il Fatto

Il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica ha trasmesso al Consiglio di Stato, per il prescritto parare, il nuovo schema di regolamento recante la disciplina semplificata della gestione delle terre e rocce da scavo, in riscontro al parere interlocutorio n. 327/2025. L’atto, composto da 33 articoli e 12 allegati, recepisce solo in parte le osservazioni formulate dalla Sezione consultiva, che aveva già rilevato profili di criticità sulla base giuridica, sul perimetro definitorio e sulla compatibilità di diverse disposizioni con il quadro normativo primario e unionale. La trasmissione del testo non risulta corredata di tutti gli atti istruttori richiesti, tra cui il concerto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il nulla osta del Ministero della salute e la verifica della Ragioneria generale dello Stato.

La Motivazione della Corte

La Sezione premette che il proprio parere è reso in via subordinata alla condizione, non comprovata, che il nuovo testo sia stato trasmesso su indicazione e sotto la responsabilità dell’organo politico di vertice, rilevando l’assenza di una clausola di delega di firma. Sotto il profilo istruttorio, il Consiglio di Stato giudica imprescindibile il bollino della Ragioneria generale dello Stato, quale garanzia di compiutezza istruttoria e immodificabilità del testo, oltre all’acquisizione del concerto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e del parere del Ministro della salute, la cui mancanza impedisce una valutazione completa dell’impatto delle disposizioni sulla tutela della salute.

Nel merito, la Sezione prende atto dell’espunzione dell’art. 34, che abrogava il d.P.R. n. 120/2017, ritenuta necessaria in quanto un regolamento ex art. 17, comma 3, l. n. 400/1988 non può abrogare disposizioni poste da fonti gerarchicamente superiori. Quanto alla definizione di sedimenti, introdotta dalla novella di cui all’art. 1, comma 829, l. n. 199/2025, il Consiglio di Stato rileva una questione di compatibilità con la disciplina eurounitaria, atteso che la nuova lett. d-bis) dell’art. 48, comma 1, d.l. n. 13/2023 ha una portata eccedente i limiti dell’art. 185, comma 3, d.lgs. n. 152/2006, strettamente aderente all’art. 2 della direttiva 2008/98/CE. L’esclusione dal campo di applicazione del regolamento dei sedimenti di cui al citato art. 185 produce l’effetto paradossale di rendere inapplicabile la disciplina del sottoprodotto proprio a quei sedimenti per i quali il Codice dell’ambiente consente il riutilizzo solo a condizioni stringenti.

In tema di cantieri puntuali, la Sezione critica la scelta di mantenere nell’art. 27, comma 2, la possibilità di riutilizzo diretto in sito di terre e rocce da scavo in quantità non superiore a venti metri cubi senza preventiva caratterizzazione. Le esclusioni previste integrano presunzioni di non contaminazione stabilite da fonte regolamentare, in contrasto con i requisiti di accertamento imposti dalla fonte primaria, con il rischio di compromettere gli adeguati livelli di tutela ambientale e sanitaria. La Sezione ribadisce, inoltre, la perplessità sulla compatibilità con l’art. 184-bis, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 152/2006 della disposizione che include nella normale pratica industriale tutte le fasi che un processo prevedrebbe per la materia prima sostituita, senza escludere interventi di sostanziale manipolazione del materiale.

Infine, con riguardo al deposito temporaneo di terre e rocce da scavo qualificate come rifiuti, il Consiglio di Stato ritiene che la potestà regolamentare conferita dall’art. 48, comma 1, lett. c), d.l. n. 13/2023 non consenta di derogare alle condizioni di cui all’art. 185-bis del d.lgs. n. 152/2006, anche sotto il profilo delle quantità accumulabili, poiché ciò sottrarrebbe il deposito alla fattispecie penale di cui all’art. 256 del Codice dell’ambiente. Lo schema dovrà pertanto essere riformulato e integrato sotto i profili evidenziati, fermo restando l’onere per l’Amministrazione di completare l’istruttoria.