Payback dispositivi medici 2015-2018: infondate le censure e difetto di giurisdizione sui recuperi regionali (TAR Lazio n. 14428 del 28.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, non avente natura tributaria, che non lede i principi di affidamento, di libertà di iniziativa economica e di capacità contributiva, essendo noto alle imprese fin dal 2015 nei suoi tratti essenziali. I provvedimenti regionali di recupero delle quote di ripiano hanno natura meramente attuativo-esecutiva di attività integralmente vincolata, sicché le relative controversie involgono diritti soggettivi a contenuto patrimoniale e appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.

Il Fatto

La società ricorrente, attiva nel settore della fornitura di dispositivi medici al Servizio sanitario nazionale, ha impugnato il decreto con cui la Regione Abruzzo, ai sensi dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, l’ha individuata tra le aziende tenute al ripiano dello sfondamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018, ponendo a suo carico un importo di oltre 569.000 euro. L’impugnativa ha investito anche gli atti statali presupposti, tra cui il decreto ministeriale di certificazione del superamento del tetto e le linee guida attuative, nonché gli atti della Conferenza Stato-Regioni.

La ricorrente ha dedotto plurimi vizi: violazione del principio del contraddittorio e del diritto di difesa per mancata comunicazione di avvio del procedimento; genericità dei criteri di individuazione del fatturato rilevante, con esclusione dei servizi accessori; alterazione retroattiva dell’equilibrio economico dei contratti di fornitura; illegittimità costituzionale ed eurounitaria del meccanismo, per lesione di affidamento, libertà di impresa, capacità contributiva e diritto di proprietà.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha preliminarmente disatteso l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Conferenza permanente Stato-Regioni, in quanto priva di argomentazioni a sostegno. Nel merito, ha richiamato i principi affermati dalla Corte costituzionale nn. 139 e 140 del 2024, che hanno ritenuto il meccanismo del payback una misura ragionevole e proporzionata, finalizzata alla razionalizzazione della spesa sanitaria, e hanno escluso la violazione dell’art. 23 Cost., essendo la disciplina dotata di tutti gli elementi richiesti dalla riserva di legge.

Quanto alla pretesa violazione dell’affidamento, il Collegio ha rilevato che le imprese erano consapevoli fin dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano in caso di sforamento. Il payback opera ab externo sulla sfera patrimoniale dei fornitori, senza rimodulare i contratti, e non altera l’esito delle procedure di gara. Il calcolo del fatturato, effettuato al lordo dell’IVA, trova fondamento nell’art. 9-ter, comma 8, del d.l. n. 78/2015, mentre l’eventuale inclusione dei servizi accessori è riconducibile a errata contabilizzazione a livello aziendale.

Il Collegio ha escluso la natura tributaria del contributo, trattandosi di prestazione patrimoniale imposta priva dei caratteri propri dei tributi, e ha reputato manifestamente infondate le censure relative alla disparità di trattamento tra operatori e alla violazione del principio di proporzionalità, anche alla luce della riduzione al 48 per cento delle quote operata dal fondo di cui all’art. 8 del d.l. n. 34/2023, esteso a tutte le aziende dalla sentenza n. 139 del 2024.

Con riferimento ai provvedimenti regionali di recupero, il Tribunale ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. L’attività delle Regioni è interamente vincolata, limitandosi a porre lo sforamento a carico delle aziende secondo percentuali fissate dalla legge, senza alcun margine di discrezionalità. Ne consegue che la situazione giuridica azionata è di diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, con devoluzione della controversia al giudice ordinario, ai sensi dell’art. 11 c.p.a.