Consiglio di Stato: errore interpretativo non integra eccesso di potere giurisdizionale (Cass. civ. n. 14049/2026)

Principi di diritto (Massima)

Il sindacato delle Sezioni Unite sulle decisioni del giudice amministrativo per eccesso di potere giurisdizionale è configurabile soltanto quando il giudice speciale applichi una norma da lui stesso creata, esercitando un’attività di produzione normativa riservata al legislatore.

Non ricorre eccesso di potere giurisdizionale quando il Consiglio di Stato svolga un’attività interpretativa delle norme, anche ricostruendone il significato attraverso la ratio e il coordinamento sistematico delle disposizioni. L’eventuale erroneità, anomalia o gravità dell’interpretazione integra un error in iudicando interno alla giurisdizione amministrativa e non una violazione dei suoi limiti esterni.

Non è inoltre censurabile per motivi di giurisdizione un passaggio della motivazione che costituisca mero obiter dictum e non integri la ratio decidendi della pronuncia del giudice speciale.

Il Fatto

Una concessionaria del settore dei giochi impugnava davanti al giudice amministrativo il decreto con cui l’Amministrazione aveva attuato la riduzione dei compensi prevista dall’art. 1, comma 649, legge n. 190/2014 per i concessionari e gli altri operatori della filiera degli apparecchi da gioco. Il giudizio aveva dato luogo, nel tempo, a una questione di legittimità costituzionale, a modifiche legislative della disciplina e a un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea.

Il Consiglio di Stato, dopo aver disposto una consulenza tecnica per verificare l’incidenza economica del prelievo, rigettava l’appello. La concessionaria ricorreva alle Sezioni Unite deducendo, tra l’altro, che il giudice amministrativo avesse invaso la sfera legislativa qualificando come solidale l’obbligazione gravante sui concessionari e sugli altri operatori della filiera, avesse travalicato i limiti della propria giurisdizione nell’individuare il concessionario quale soggetto tenuto in prima battuta al pagamento e avesse erroneamente qualificato il prelievo come tributario.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite dichiarano inammissibili le censure relative alla pretesa invasione della potestà legislativa. L’eccesso di potere giurisdizionale sussiste soltanto quando il giudice speciale abbandoni il terreno dell’interpretazione e produca una regola normativa nuova. Nel caso esaminato, il Consiglio di Stato aveva invece ricostruito sistematicamente la disciplina applicabile, tenendo conto delle modifiche legislative, delle decisioni della Corte costituzionale e delle indicazioni della Corte di giustizia, per individuare natura e rapporti dell’obbligazione tra i soggetti della filiera. La qualificazione della responsabilità come solidale, condivisibile o meno, costituiva quindi esercizio della normale funzione ermeneutica.

La Corte precisa che neppure un’interpretazione ritenuta abnorme, gravemente errata o tale da stravolgere il significato delle disposizioni consente, di per sé, il ricorso per motivi inerenti alla giurisdizione. In simili ipotesi permane un eventuale error in iudicando, che attiene ai limiti interni della giurisdizione amministrativa e non può essere riesaminato dalle Sezioni Unite. Inoltre, le considerazioni relative alla solidarietà tra gli operatori e al ruolo prioritario del concessionario nell’adempimento sono qualificate come argomentazioni complementari e non come autonome rationes decidendi, con ulteriore conseguente inammissibilità delle censure.

Analoga conclusione vale per la dedotta qualificazione tributaria del prelievo. Anche tale affermazione non costituisce la ratio giustificativa della giurisdizione amministrativa e, comunque, la parte che aveva originariamente adito quel giudice non può prospettarne per la prima volta il difetto di giurisdizione davanti alle Sezioni Unite. Il petitum sostanziale riguardava infatti l’esercizio del potere amministrativo mediante il decreto attuativo e il rapporto concessorio, non la natura dell’obbligazione pecuniaria. Il ricorso viene pertanto dichiarato integralmente inammissibile, con compensazione delle spese in ragione della complessità della vicenda.

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