Clausola di salvaguardia valida nei contratti sanità accreditata (Cons. Stato n. 4 del 2026)

Principi di diritto (Massima)
La clausola di salvaguardia inserita in un accordo annuale stipulato ai sensi dell’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 tra una struttura sanitaria privata accreditata e una Azienda sanitaria locale è valida e produce l’effetto preclusivo dell’impugnazione degli atti regionali e aziendali di determinazione e di riparto dei tetti di spesa e delle tariffe che siano noti o conoscibili al momento della sottoscrizione. La clausola non riguarda gli atti sopravvenuti riferibili alla medesima annualità, né i giudizi pendenti aventi ad oggetto atti emanati dopo la sottoscrizione di un accordo relativo ad una annualità precedente. L’accordo ex art. 8-quinquies cit. costituisce espressione del potere autoritativo dell’amministrazione esercitato in forma consensuale, con conseguente applicazione dei principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti solo in quanto compatibili ai sensi dell’art. 11, comma 2, della legge n. 241/1990.

Il Fatto

Una società titolare di un laboratorio erogante prestazioni per conto del Servizio sanitario della Regione Campania ha impugnato davanti al TAR la deliberazione di giunta regionale di assegnazione, per l’esercizio 2022, dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate, nonché gli atti consequenziali. Il TAR ha dichiarato il ricorso e i motivi aggiunti inammissibili, rilevando che la ricorrente aveva accettato e sottoscritto la cosiddetta clausola di salvaguardia, con cui la struttura accettava espressamente e a monte i provvedimenti che determinano tetti di spesa e tariffe. La società ha proposto appello, deducendo la violazione degli artt. 24 e 113 Cost., nonché il contrasto con il diritto dell’Unione europea. Il Presidente del Consiglio di Stato ha rimesso la questione all’Adunanza plenaria per la risoluzione del contrasto.

La Motivazione della Corte

L’Adunanza plenaria ha preliminarmente dichiarato inammissibile l’intervento ad adiuvandum delle associazioni di categoria, non avendo queste dimostrato che la decisione produca effetti diretti nella loro sfera giuridica, come richiesto dall’art. 28 c.p.a.

Nel merito, la Corte ha ribadito l’orientamento maggioritario sulla validità della clausola, fondandosi sulla natura dell’accordo di cui all’art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992. Tale accordo, pur definito “contratto” dalla legge di settore, è essenzialmente espressione del potere autoritativo dell’amministrazione esercitato in forma consensuale, richiamando il paradigma dell’art. 11 della legge n. 241/1990. Il suo contenuto è eterodeterminato dalle delibere regionali di programmazione finanziaria, adottate nel rispetto dei vincoli di bilancio ex artt. 81 e 97 Cost. La clausola di salvaguardia risponde pertanto a un interesse meritevole di tutela, attuando il principio del controllo della spesa sanitaria e la stabilità del sistema programmatorio.

La Corte ha quindi escluso l’applicabilità dell’art. 1462 c.c., richiamato dal C.G.A.R.S., in quanto la norma concerne l’indefettibilità della tutela della parte di un contratto viziato e non disciplina i casi in cui il contenuto dell’accordo sia determinato da provvedimenti amministrativi. La sottoscrizione dell’accordo manifesta una volontaria e consapevole acquiescenza ai provvedimenti presupposti, compatibile con gli artt. 24 e 113 Cost., poiché l’imprenditore conserva la libertà di non stipulare e di operare sul libero mercato.

Con riferimento ai limiti oggettivi della clausola, l’Adunanza plenaria ha precisato che essa rileva solo per gli atti noti o conoscibili al momento della sottoscrizione, non potendo vincolare alla rinuncia avverso atti sopravvenuti o giudizi pendenti relativi ad annualità precedenti. La rinuncia preventiva a diritti non ancora sorti è invece nulla per mancanza dell’oggetto ai sensi degli artt. 1418 e 1325 c.c. È stata infine dichiarata irrilevante la circostanza che la Regione sia sottoposta o meno a piano di rientro, atteso il carattere connaturale della clausola al sistema di accreditamento.