Parere del Consiglio di Stato sulla natura regolamentare del decreto sulle soglie per i soggetti critici (Cons. Stato n. 1245/2026 del 13.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
La mancanza di una qualificazione formale dell’atto da parte della fonte primaria che vi fa rinvio non esclude che debba essere seguito il procedimento di cui all’art. 17, comma 3, legge n. 400/1988 se l’atto abbia sostanzialmente natura regolamentare. La natura normativa va individuata in relazione al concreto contenuto, con riguardo ai caratteri della generalità, astrattezza e innovatività dell’ordinamento giuridico. Ne consegue che l’atto rientra tra gli atti normativi a rilevanza esterna soggetti al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. c), legge n. 20/1994. Il superamento del termine previsto da fonte primaria per l’emanazione di un regolamento non esaurisce il relativo potere dell’Amministrazione.

Il Fatto

La Presidenza del Consiglio dei ministri ha trasmesso al Consiglio di Stato, ai fini del parere, lo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri recante regolamento in materia di soglie per l’identificazione dei soggetti critici e di notifica degli incidenti, adottato ai sensi dell’art. 9, comma 2, d.lgs. n. 134/2024. Lo schema, composto da sei articoli e tre allegati, è volto a dare attuazione alla disciplina sulla resilienza dei soggetti critici, recepita con il d.lgs. n. 134/2024 in attuazione della direttiva (UE) 2022/2557. La stessa amministrazione ha ritenuto di richiedere il parere del Consiglio di Stato in considerazione degli indici che evidenziano il carattere normativo della proposta, introducendo termini e procedure in materia di obblighi di notifica degli incidenti e di condivisione di informazioni tra amministrazioni.

La Motivazione della Corte

La Sezione ha preliminarmente ricostruito il quadro normativo di riferimento, evidenziando che gli artt. 8, 9 e 16 del d.lgs. n. 134/2024 delineano un sistema in cui il decreto presidenziale definisce le soglie per l’applicazione dei criteri di individuazione dei soggetti critici e per la determinazione della rilevanza degli incidenti oggetto di notifica. Quanto alla natura dell’atto, la Sezione ha richiamato il consolidato orientamento espresso sia in sede consultiva che giurisdizionale, secondo cui la mancanza di qualificazione formale non esclude la natura regolamentare se l’atto presenti i caratteri della generalità, astrattezza e innovatività. Tali caratteri sono stati riscontrati nella disciplina in esame, indirizzata a categorie ampie e indeterminate di destinatari, con rilievo esterno rispetto all’Amministrazione e attinente a fattispecie di natura ipotetica. Il parere ha quindi riconosciuto la natura sostanzialmente regolamentare dello schema, con la conseguente applicazione del controllo preventivo della Corte dei conti.

In merito all’istruttoria, la Sezione ha rilevato, tra l’altro, la mancanza di informazioni sullo stato di attuazione del quadro normativo complessivo, con particolare riguardo alla definizione della strategia nazionale, alla valutazione del rischio dello Stato e al procedimento di individuazione dei soggetti critici, il cui termine del 17 gennaio 2026 risulta superato. Sul punto, il parere ha evidenziato che il superamento del termine non determina l’esaurimento del potere dell’Amministrazione, ma ha raccomandato di completare l’iter nel più breve tempo possibile per evitare contestazioni di inadempimento rispetto alla direttiva 2022/2557. Quanto alla consultazione, la Sezione ha sottolineato l’opportunità che le amministrazioni trasmettano la documentazione relativa alle consultazioni svolte, sebbene nel caso di specie non abbia ritenuto di procedere in via interlocutoria per esigenze di rapidità.

Con riferimento agli effetti finanziari, la Sezione ha richiamato il principio dell’equilibrio di bilancio di cui all’art. 81 Costituzione, precisando che per la Presidenza del Consiglio dei ministri l’attestazione di compatibilità finanziaria spetta all’Ufficio del bilancio e per il riscontro di regolarità amministrativo-contabile, che dovrebbe intervenire prima dell’invio della richiesta di parere. Nel merito dell’articolato, il parere ha formulato numerose osservazioni: la necessità di richiamare nel titolo anche l’art. 16, comma 4, d.lgs. n. 134/2024 e di richiamare separatamente l’art. 10 dello stesso decreto; la riformulazione dell’art. 2 in termini di maggior chiarezza; l’adeguamento dell’allegato I per evitare l’indicazione esplicita di soggetti critici, in conformità all’art. 8, comma 4, d.lgs. n. 134/2024; la necessità di soglie quantitative oggettive, evitando clausole generiche; l’esclusione dall’obbligo di notifica dei soggetti di cui all’art. 10; la corretta riproduzione delle disposizioni di rango primario dell’art. 5, per evitare effetti di degradazione della fonte superiore.

In conclusione, la Sezione ha espresso parere favorevole con l’osservazione di acquisire l’attestazione di compatibilità finanziaria e con le ulteriori indicazioni contenute in motivazione.