Garanzie pubbliche e incidenza sulla finanza pubblica: necessaria una disciplina unitaria (Corte dei Conti Sez. Riunite contr. n. 15 del 02.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nell’ambito delle politiche pubbliche di sostegno alle imprese e alle famiglie, lo strumento della garanzia pubblica assume un ruolo centrale, traslando sul bilancio dello Stato il rischio di inadempimento del beneficiario per la quota garantita. La sua efficacia è subordinata all’adozione di rigorosi criteri di istruttoria e monitoraggio del merito creditizio, poiché in assenza di tali presidi gli operatori possono incorrere in rischi sulla quota residuale non garantita. L’assenza di una rappresentazione unitaria delle garanzie nel bilancio dello Stato e la loro gestione fuori bilancio incidono sul principio di unitarietà del bilancio e rendono meno evidenti modalità di gestione e risultati. Si rende pertanto opportuna una disciplina normativa unitaria, basata su schemi di garanzia standardizzati e omogenei, su criteri prudenziali uniformi di gestione del rischio e su un sistema informativo coordinato tra tutti i soggetti pubblici coinvolti.

Il Fatto

Le Sezioni Riunite in sede di controllo hanno approvato, nell’ambito dei “Quaderni del Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica”, il documento dedicato al sistema delle garanzie pubbliche. L’analisi muove dalla constatazione della crescente diffusione dello strumento della garanzia pubblica a sostegno di finanziamenti erogati per finalità predeterminate dal legislatore, fenomeno che ha conosciuto un’accelerazione decisiva a partire dal 2020, prima con la pandemia e poi con la crisi energetica.

Il documento esamina dapprima il quadro generale delle garanzie, il loro inquadramento nella disciplina degli aiuti di Stato, le modalità operative e le ricadute di finanza pubblica; quindi analizza i principali schemi in essere, distinti per soggetto gestore. La questione sottesa attiene alla sostenibilità e alla trasparenza di un sistema articolato, affidato a gestori esterni e rappresentato in modo frammentario nel bilancio dello Stato.

La Motivazione della Corte

La Corte ricostruisce in primo luogo la funzione della garanzia quale strumento di attuazione delle politiche pubbliche. La sua previsione è demandata alla legge, che individua ambito di intervento e ministero di riferimento. Il meccanismo determina, per la quota corrispondente all’operazione garantita, una traslazione del rischio dal soggetto finanziatore all’amministrazione pubblica. La presenza di una garanzia mitiga il rischio di credito degli intermediari e agevola l’accesso alla provvista, ma la sua efficacia resta condizionata dall’adozione di rigorosi criteri di istruttoria e monitoraggio.

Sul piano dell’inquadramento europeo, la Corte richiama la Comunicazione 2008/C 155/02, che estende alle garanzie i principi generali in materia di aiuti di Stato. Gli interventi pubblici in forma di garanzia devono rispettare le regole europee, salvo ricadere nelle esenzioni previste dai regolamenti o nella disciplina “de minimis”. I dati del 2023 confermano il peso considerevole delle garanzie nel nostro Paese, che rappresentano la modalità agevolativa predominante.

L’analisi contabile evidenzia un profilo critico di sistema. Manca nel bilancio dello Stato una rappresentazione unitaria delle garanzie: il richiamato art. 31 della legge n. 196 del 2009 non contiene l’indicazione di tutti gli schemi operativi né i principali indicatori di valutazione. La gestione avviene attraverso contabilità speciali e conti di tesoreria, alimentati da capitoli del bilancio, con gestione fuori bilancio. La Corte osserva che il ricorso a tali gestioni incide sul principio di unitarietà del bilancio e rende meno evidenti modalità e risultati.

Quanto al trattamento contabile, il SEC2010 distingue le garanzie “standard” da quelle “one-off”, con incidenza differente sui saldi: le prime impattano sull’indebitamento netto al momento dell’accantonamento, le seconde al momento dell’eventuale escussione. Lo stock delle garanzie pubbliche è risultato pari a circa 294 miliardi al 31 dicembre 2024, con un rapporto al PIL del 13,4 per cento; l’Italia si colloca al terzo posto nell’Unione europea per incidenza sul PIL.

La Corte rileva infine criticità nel monitoraggio: le verifiche sono demandate ai singoli gestori, che utilizzano modelli propri. Auspica il rafforzamento della capacità di controllo dell’amministrazione attraverso strumenti di analisi con criteri omogenei, un flusso informativo continuo e confrontabile, e sistemi che valutino l’effettiva utilità delle misure, anche in ragione dell’addizionalità dell’intervento. La legge di bilancio per il 2025 si è mossa nella direzione del contenimento dei rischi, riducendo il tetto massimo delle garanzie concedibili.