Parere negativo su acquisizione indiretta di partecipazione e gara a doppio oggetto (Corte dei Conti Sez. contr. Emilia-Romagna n. 110 del 23.09.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il parere ex art. 5, commi 3 e 4, del d. Lgs. n. 175/2016 è negativo quando l’amministrazione non assolve l’onere di motivazione analitica sulla necessità dell’operazione per le finalità istituzionali e sulla convenienza economica, non illustrando né valutando soluzioni alternative. L’acquisizione di una partecipazione indiretta in una società mista destinata alla gestione di un servizio pubblico locale richiede il rispetto delle procedure a evidenza pubblica a doppio oggetto, non essendo ammissibili società miste generaliste né consolidamenti del ruolo del socio privato senza confronto concorrenziale. Ove l’operazione attribuisca al socio privato la direzione e la gestione della società a controllo pubblico, si determina una modifica sostanziale della governance e della forma di gestione del servizio, con sacrificio del fine pubblico di cura degli interessi delle comunità amministrate a fronte dell’impiego di risorse della collettività.

Il Fatto

Il Comune istante ha trasmesso alla Sezione regionale di controllo, ai sensi dell’art. 5, commi 3 e 4, del d. Lgs. n. 175/2016, la propria deliberazione consiliare con cui ha approvato un progetto di rafforzamento della partnership industriale tra la società multiutility a capitale misto e il socio privato. L’operazione prevede un aumento di capitale riservato al socio privato, con esclusione del diritto di opzione ai sensi dell’art. 2441, quarto comma, cod. civ., da liberarsi mediante conferimento in natura di una partecipazione in una società neocostituita, cui è stato conferito il ramo d’azienda del servizio idrico integrato.

Da tale attuazione deriva, per il Comune, l’acquisizione di una partecipazione indiretta nella nuova società. L’ente ha dato atto della intervenuta consultazione pubblica, del parere dell’organo di revisione e della compatibilità con la disciplina europea in materia di aiuti di Stato. La Sezione è stata dunque chiamata a esprimersi sulla conformità dell’atto ai parametri dell’art. 5 e agli artt. 4, 7 e 8 del T.U.S.P.

La Motivazione della Corte

La Sezione ricostruisce anzitutto il quadro normativo, qualificando la funzione ad essa assegnata come peculiare attività di controllo, pur formalmente resa con un parere. L’esame deve vertere sulla completezza e adeguatezza dell’istruttoria svolta dall’ente, nonché sull’affidabilità delle stime, in coerenza con l’orientamento delle Sezioni riunite n. 16/SSRRCO/QMIG/2022. Il controllo presuppone una motivazione analitica su necessità, convenienza economica, sostenibilità finanziaria, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa.

Sul primo profilo, la Sezione rileva l’inadempimento dell’onere di motivazione analitica. L’unica opzione considerata è il rafforzamento della partnership con il socio privato, senza alcuna valutazione comparativa rispetto ad altri operatori in possesso delle qualificazioni tecniche richieste. L’ente ha ritenuto l’operazione realizzabile solamente con il socio industriale, in continuità con una gara risalente al 2009. Tale giustificazione appare insufficiente: manca l’esplicitazione delle ragioni per cui le finalità istituzionali possano essere perseguite esclusivamente mediante l’operazione e non con soluzioni alternative. In assenza di una reale comparazione, risulta impossibile valutare la convenienza economica.

La Sezione osserva inoltre che il rafforzamento è connesso a circostanze aleatorie, non essendo certi né i tempi né gli esiti della futura gara per la gestione del servizio. Subordinatamente all’esito di tale gara, le parti dovrebbero valutare l’eventuale acquisizione della partecipazione di maggioranza.

Il secondo profilo concerne l’assenza di gara a doppio oggetto. L’art. 17 del d. Lgs. n. 175/2016 impone che la selezione del socio privato di una società mista per la gestione di servizi pubblici locali avvenga con procedure a evidenza pubblica, aventi a oggetto al contempo la sottoscrizione o l’acquisto della partecipazione e l’affidamento del contratto o della concessione. Non sono ammissibili società miste generaliste, dovendo l’attività essere specifica e definita e il servizio delimitato temporalmente e oggettivamente. Il principio di concorrenza sostanziale risulterebbe vulnerato da operazioni che consolidino il ruolo del socio privato senza confronto.

Il terzo profilo attiene alla modifica della governance e della forma di gestione del servizio. La nuova compagine attribuisce al socio privato rilevanti poteri gestionali, tra cui la nomina dell’amministratore delegato e il casting vote in caso di stallo, in un consiglio di amministrazione a composizione non paritetica. L’operazione incide sull’equilibrio tra soggetti pubblici e privati, facendo divenire la società a controllo pubblico soggetta a direzione e coordinamento del socio privato. Ne deriva l’esigenza dell’intervento dell’ente di governo d’ambito, ai sensi dell’art. 149-bis del d. Lgs. n. 152/2006. In definitiva, a fronte dell’impiego di risorse della collettività, i soci pubblici rinuncerebbero ai poteri di controllo funzionali al perseguimento del fine pubblico.