Inammissibilità del ricorso contro la sentenza dell’Adunanza Plenaria per difetto di legittimazione e di giurisdizione (Cass. civ. n. 14568/2026)

Principi di diritto (Massima)
In tema di ricorso per cassazione, la legittimazione all’impugnazione, che integra un potere processuale e non un’azione, può essere riconosciuta solo a chi abbia partecipato al precedente grado di giudizio, indipendentemente dall’effettiva titolarità del rapporto giuridico sostanziale dedotto in giudizio; l’estraneità al giudizio definito con la sentenza impugnata determina un difetto di legittimazione ad impugnare e, quindi, l’inammissibilità del ricorso.
Il ricorso per cassazione avverso le decisioni dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, ai sensi dell’art. 111, commi 7 e 8, Cost., è ammissibile solo per motivi inerenti alla giurisdizione, e non anche per l’interpretazione delle norme di diritto nazionale o dell’Unione europea, essendo riservata al giudice amministrativo la cognizione delle questioni attinenti all’interpretazione del diritto comunitario e al rapporto tra fonti interne e sovranazionali, con l’unico limite dell’eccesso di potere giurisdizionale, da ravvisarsi allorché il giudice abbia esercitato una funzione propria del legislatore o della pubblica amministrazione, non già quando si sia limitato a interpretare la normativa di riferimento.
Il vincolo del precedente giudiziale, anche se proveniente dall’Adunanza Plenaria, è solo in via di fatto e non preclude la possibilità che in un diverso giudizio il giudice successivamente adito possa discostarsene, sicché l’interesse a impugnare una sentenza non può fondarsi sul mero pregiudizio derivante dalla capacità persuasiva dei principi affermati.

Il Fatto

Le società ricorrenti, titolari di concessioni demaniali marittime sul territorio del Comune di Rimini, hanno proposto ricorso per cassazione avverso la sentenza n. 17 del 2021 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, che aveva affermato l’illegittimità delle proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative in contrasto con la direttiva Bolkestein (2006/123/CE) e il principio di concorrenza, dichiarando la cessazione delle concessioni al 31 dicembre 2023. Le ricorrenti non erano state parti del giudizio definito da tale sentenza.

I ricorrenti hanno dedotto che la sentenza dell’Adunanza Plenaria aveva, di fatto, esercitato una funzione legislativa, creando nuove regole in deroga al codice della navigazione e alla legge n. 145 del 2018 (che prorogava le concessioni al 2033), e che tale pronuncia aveva prodotto un effetto pregiudizievole nei loro confronti, in quanto il Comune di Rimini, in applicazione dei principi affermati, aveva ridotto la durata delle loro concessioni al 31 dicembre 2023. Hanno chiesto la cassazione della sentenza per eccesso di potere giurisdizionale e per violazione del diritto dell’Unione europea, sostenendo che il Consiglio di Stato aveva invaso la sfera del legislatore e aveva rifiutato di adire la Corte di giustizia dell’Unione europea.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite della Cassazione dichiarano il ricorso inammissibile per plurime ragioni. In primo luogo, i ricorrenti non sono stati parti del giudizio all’esito del quale è stata emessa la sentenza impugnata, né hanno spiegato intervento, sicché difetta la legittimazione ad impugnare, la quale spetta solo a chi abbia partecipato al precedente grado di giudizio. La mera estraneità al processo, anche se la decisione può influenzare la giurisprudenza successiva, non è sufficiente a radicare un interesse ad agire ex art. 100 c.p.c., essendo il ricorso per cassazione un mezzo di impugnazione riservato alle parti del giudizio o ai terzi che abbiano spiegato intervento.

In secondo luogo, il ricorso è inammissibile perché la Cassazione non può essere adita per un’impugnazione del tutto generale del principio di diritto affermato dall’Adunanza Plenaria, poiché il ricorso ex art. 111 Cost. è ammissibile solo per motivi inerenti alla giurisdizione, e non anche per l’interpretazione delle norme di diritto nazionale o dell’Unione europea. La questione, nella sostanza, attiene all’interpretazione della portata della direttiva europea nell’ordinamento nazionale, attività ermeneutica che costituisce il proprium della funzione giurisdizionale, non censurabile in sede di legittimità per eccesso di potere giurisdizionale, salvo il caso in cui il giudice amministrativo abbia esercitato una funzione propria del legislatore. Nella specie, il Consiglio di Stato si è limitato a interpretare la normativa di riferimento e il rapporto tra fonti interne e sovranazionali, senza invadere la sfera del potere legislativo. La Cassazione richiama il proprio precedente (sentenza n. 32559 del 2023) secondo cui il ricorso per eccesso di potere giurisdizionale può essere proposto solo quando il giudice amministrativo abbia stravolto il ruolo di organo giurisdizionale, non quando abbia fornito un’interpretazione delle norme. Il rifiuto di adire la Corte di giustizia non integra di per sé un eccesso di potere giurisdizionale, rientrando nella discrezionalità del giudice nazionale la valutazione sulla necessità del rinvio pregiudiziale.

Infine, la Corte rileva che il vincolo del precedente giudiziale, anche se proveniente dall’Adunanza Plenaria, è solo in via di fatto e non preclude la possibilità che in un diverso giudizio il giudice successivamente adito possa discostarsene, il che priva di fondamento l’assunto dei ricorrenti secondo cui la sentenza impugnata avrebbe un effetto preclusivo assoluto. Il ricorso è quindi inammissibile, con condanna dei ricorrenti al pagamento delle spese in favore della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

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