La ripetizione degli incentivi dopo la decadenza definitiva appartiene al giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 14327 del 14.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
La domanda di restituzione delle somme erogate a titolo di incentivi per la produzione di energia elettrica, proposta dal Gestore dei Servizi Energetici ai sensi dell’art. 2033 c.c. quando il provvedimento di decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti sia ormai definitivo, non attiene all’esercizio di poteri pubblicistici e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. L’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., devolvendo alla giurisdizione esclusiva le controversie attinenti a procedure e provvedimenti concernenti la produzione di energia, presuppone che l’oggetto della lite sia l’esercizio, almeno in via mediata, di un potere autoritativo. Quando la decadenza sia stata definitivamente accertata, il provvedimento assurge a presupposto fattuale irretrattabile e la pretesa restitutoria si configura come ordinaria obbligazione civilistica, fondata su un diritto soggettivo di credito.

Il Fatto

Una società, titolare di impianti fotovoltaici ammessi al regime di incentivazione del c.d. “Primo Conto Energia”, era destinataria nel 2017 di un provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici (GSE) che ne dichiarava la decadenza dalle tariffe incentivanti, per violazioni del decreto ministeriale 31 gennaio 2014. Il ricorso avverso tale atto era respinto dal TAR e l’appello dal Consiglio di Stato nel 2022. In pendenza del giudizio di appello, il GSE aveva instaurato un separato giudizio dinanzi al TAR, volto a ottenere la condanna della società alla restituzione degli incentivi percepiti, quale conseguenza della decadenza ormai consolidata.

Il TAR, con sentenza del 2024, accoglieva la domanda del GSE, condannando la società alla restituzione. Il Consiglio di Stato confermava la pronuncia, affermando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ex art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., e ritenendo che dalla decadenza conseguisse direttamente l’obbligo restitutorio. La società proponeva ricorso per cassazione per difetto di giurisdizione, ai sensi degli artt. 362 c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite accolgono il ricorso, affermando che la controversia sulla restituzione delle somme appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Il thema decidendum non riguarda la legittimità del provvedimento di decadenza, né la spettanza dell’incentivo, ma esclusivamente l’obbligo restitutorio conseguente al venir meno del titolo giustificativo del pagamento. La Corte valorizza il criterio del petitum sostanziale, identificato in funzione della causa petendi e della natura della posizione giuridica dedotta, precisando che, quando il potere amministrativo si è esaurito, la domanda del GSE non reclama alcun nuovo esercizio di potere pubblico.

Secondo il Collegio, l’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non attribuisce al giudice amministrativo una giurisdizione generalizzata su tutte le controversie originariamente collegate a rapporti di incentivazione. Tale norma postula che il giudice sia chiamato a sindacare un provvedimento o una procedura che esprime la funzione pubblica di indirizzo della produzione energetica. Diversamente, quando la decadenza è stata definitivamente accertata, l’atto amministrativo diviene un mero antecedente fattuale della pretesa restitutoria, la cui cognizione appartiene al giudice ordinario.

La Corte distingue la fattispecie dai precedenti che avevano affermato la giurisdizione amministrativa nelle controversie in materia di incentivi, rilevando che in quei casi la richiesta di restituzione era contestata unitamente alla legittimità del provvedimento di decadenza o era proposta in un giudizio in cui il potere amministrativo era ancora esercitabile. Nella specie, invece, l’azione di ripetizione dell’indebito era stata proposta in un giudizio separato e distinto, a seguito di un accertamento sulla legittimità della decadenza derivante da una sentenza provvisoriamente esecutiva, poi consolidatasi.

La Corte ribadisce, richiamando il proprio precedente delle Sezioni Unite n. 10016/2021, che appartiene al giudice ordinario la controversia che abbia come titolo un indebito oggettivo discendente da un giudizio dinanzi al giudice amministrativo che abbia definito il rapporto giuridico. Il giudice dell’obbligazione restitutoria è infatti tenuto a prendere atto del provvedimento di decadenza come fatto giuridico esistente e definitivo, in senso meramente ricognitivo e non valutativo.

Il secondo motivo di ricorso, relativo all’eccesso di potere giurisdizionale per il diniego della sospensione necessaria ex art. 295 c.p.c., è dichiarato assorbito dall’accoglimento del primo motivo. La sentenza impugnata è cassata, con declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario dinanzi al quale la causa dovrà essere riassunta.