La domanda di ripetizione di indebito successiva alla decadenza dagli incentivi appartiene al giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 14329 del 14.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., non si estende alla domanda di restituzione delle somme erogate a titolo di incentivo quando il provvedimento di decadenza sia divenuto definitivo o si sia consolidato all’esito di un giudizio distinto da quello in cui la pretesa restitutoria è azionata. In tale ipotesi, il potere amministrativo è esaurito e il provvedimento di decadenza assume valore di presupposto fattuale irretrattabile, sicché la controversia, fondata su un indebito oggettivo ex art. 2033 c.c., attiene a un diritto soggettivo di credito e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Il giudice della restituzione è tenuto a prendere atto della decadenza come fatto giuridico definitivo, senza sindacarne la legittimità.

Il Fatto

La società, titolare di impianti fotovoltaici ammessi al “Primo Conto Energia”, era destinataria di un provvedimento del GSE che ne dichiarava la decadenza dalle tariffe incentivanti per violazioni del d.m. 31 gennaio 2014. Il ricorso avverso la decadenza era respinto dal T.A.R. e l’appello rigettato dal Consiglio di Stato. In pendenza di tali giudizi, il GSE proponeva dinanzi al T.A.R. un’autonoma azione per ottenere la condanna della società alla restituzione degli incentivi percepiti, qualificata come ripetizione di indebito. Il T.A.R. accoglieva la domanda e il Consiglio di Stato, con la sentenza impugnata, confermava la pronuncia, affermando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a.. La società proponeva ricorso per cassazione ai sensi degli artt. 362 c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost., deducendo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite richiamano il criterio del petitum sostanziale, da identificare in funzione della causa petendi e dell’intrinseca natura della posizione dedotta, rilevando che la domanda del GSE aveva ad oggetto esclusivamente la restituzione di somme divenute indebite per effetto di una decadenza già accertata in separati e definitivi giudizi. La Corte osserva che la giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. si radica quando la controversia attiene all’esercizio di poteri pubblicistici del GSE, come nel caso di sindacato sul riconoscimento, diniego, revoca o decadenza degli incentivi; quando invece il provvedimento autoritativo non è più in discussione, il potere è esaurito e la lite si colloca su un piano privatistico.

Nel caso di specie, la decadenza era stata confermata da sentenza passata in giudicato, sicché il provvedimento costituiva un mero antecedente della pretesa restitutoria, la cui legittimità non era più contestabile. La Corte precisa che la circostanza che l’azione restitutoria sia stata proposta quando la sentenza di primo grado era provvisoriamente esecutiva non muta tale conclusione, essendo la definitività consolidatasi nelle more con efficacia retroattiva. Il giudice della restituzione è chiamato solo ad accertare il venir meno del titolo giustificativo del pagamento e l’esistenza dell’obbligo restitutorio ai sensi dell’art. 2033 c.c., senza sindacare la legittimità della decadenza, della quale deve fare applicazione in senso meramente ricognitivo.

La Corte reputa non pertinenti i precedenti che radicano la giurisdizione amministrativa nelle controversie sulla disciplina sostanziale del regime incentivante o sull’impugnazione di provvedimenti con conseguenziale richiesta di recupero, poiché in quelle fattispecie il giudice era chiamato a conoscere, nello stesso giudizio, della legittimità del provvedimento di decadenza. Viene invece valorizzato il principio per cui appartiene al giudice ordinario la controversia che abbia come titolo un indebito oggettivo discendente da un giudizio amministrativo che abbia definito il rapporto originario. L’accoglimento del primo motivo comporta l’assorbimento del secondo, relativo al lamentato eccesso di potere giurisdizionale per il diniego della sospensione necessaria ex art. 295 c.p.c., e la cassazione della sentenza impugnata con declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario.