Fondo risorse decentrate delle unioni di comuni e lacuna legis (Corte dei Conti Sez. contr. Lombardia n. 280 del 16.09.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’art. 14, comma 1-bis, del decreto-legge n. 25/2025, convertito con modificazioni dalla legge n. 69/2025, trova applicazione esclusivamente nei confronti di regioni, città metropolitane, province e comuni. All’Unione di comuni, anche quando ad essa siano stati ceduti tutti i dipendenti dei comuni associati e sia quindi dotata di propri spazi assunzionali, non è pertanto applicabile la facoltà di incrementare il Fondo risorse decentrate in deroga al limite di cui all’art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75/2017. Né l’art. 33, comma 2, del decreto-legge n. 34/2019 è riferibile alle unioni, la cui capacità assunzionale resta disciplinata dall’art. 1, comma 229, della legge n. 208/2015, quale norma speciale. Si configura una lacuna legis, non colmabile in via interpretativa né mediante analogia, alla cui eliminazione può provvedere il solo legislatore, al quale compete la scelta delle modalità di armonizzazione del trattamento economico del personale delle unioni, anche al fine di evitare ingiustificate disparità di trattamento. La relativa questione rientra nella materia della contabilità pubblica ed è oggettivamente ammissibile.

Il Fatto

Il Presidente di un’Unione di comuni lombarda ha formulato richiesta di parere alla Sezione regionale di controllo, rappresentando che i comuni aderenti hanno costituito l’Unione e le hanno ceduto l’intero personale dipendente.

L’ente istante ha chiesto se l’Unione possa legittimamente utilizzare i propri spazi assunzionali residui per incrementare la parte stabile del Fondo risorse decentrate, in assenza di spazi cedibili da parte dei comuni aderenti, nel rispetto dell’equilibrio pluriennale di bilancio e dell’art. 1, comma 557, della legge n. 296/2006. Il quesito muove dall’art. 14, comma 1-bis, del decreto-legge n. 25/2025 e dal punto 1.1 della circolare MEF/RGS prot. n. 175706 del 27.06.2025.

La Motivazione della Corte

In via preliminare, la Sezione verifica i requisiti di ammissibilità della funzione consultiva. Sotto il profilo soggettivo, richiama la deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 1/SZAUT/2021/QMIG, che ha riconosciuto all’Unione di comuni, in persona del Presidente, la legittimazione a ricorrere all’attività consultiva, limitatamente alle funzioni proprie esercitate. La richiesta è stata formulata dal legale rappresentante dell’Unione, ai sensi dell’art. 21, comma 3, lett. b), dello Statuto.

Sotto il profilo oggettivo, la questione dei vincoli alla spesa del personale dell’Unione e dei comuni che ne fanno parte è ricondotta alla nozione di contabilità pubblica. La Sezione richiama la deliberazione della Sezione Veneto n. 5/2022/PAR e la Corte costituzionale n. 69 del 2011, che ha qualificato la spesa per il personale come aggregato della spesa corrente espressione di principi di coordinamento della finanza pubblica. L’istanza è dunque ammissibile.

Nel merito, la risposta al quesito è negativa. Il tenore letterale dell’art. 14, comma 1-bis, del decreto-legge n. 25/2025 individua quali destinatari regioni, città metropolitane, province e comuni, non le unioni di comuni. Parimenti, alle unioni non è applicabile l’art. 33, commi 1, 1-bis e 2, del decreto-legge n. 34/2019. Sul punto la Sezione delle Autonomie, con la deliberazione n. 4/2021/SEZAUT/QMIG, ha chiarito che la disciplina delle assunzioni a tempo indeterminato dei comuni non si applica alle unioni, le cui facoltà restano regolate dall’art. 1, comma 229, della legge n. 208/2015, norma speciale, con i vincoli richiamati nelle deliberazioni n. 8/2011/SEZAUT/QMIG e n. 20/2018/SEZAUT/QMIG.

Non vale a superare tale conclusione il rinvio alla circolare MEF/RGS. L’interpretazione ivi proposta risolverebbe solo l’ipotesi della cessione di quote dell’incremento dai comuni alle unioni, senza affrontare il caso dell’Unione dotata di propri spazi assunzionali. Il richiamo, contenuto nella circolare, alla sentenza del Cons. Stato n. 7605/2024 e alla deliberazione della Sezione Veneto n. 5/2022/PAR non è decisivo, essendo quelle pronunce rese sulle disposizioni ratione temporis vigenti.

La Sezione distingue nettamente l’interpretazione della legge dall’integrazione dell’ordinamento. Nel caso concreto ravvisa una vera e propria lacuna legis, non colmabile in via interpretativa. Le unioni di comuni, secondo l’insegnamento della Corte costituzionale n. 50/2015, costituiscono forme associative tra comuni per l’esercizio congiunto di funzioni e non un ente territoriale ulteriore. Neppure l’analogia iuris è praticabile, perché la Sezione dovrebbe “creare” la regola, incidendo sulla separazione dei poteri.

La Sezione prende atto che il risultato dell’applicazione letterale produce situazioni paradossali: i dipendenti dei comuni associati beneficerebbero dell’incremento, quelli dell’Unione no. Resta ferma la norma di contenimento dei costi del personale di cui all’art. 32, comma 5, del TUEL, richiamata anche dalla deliberazione della Sezione Emilia-Romagna n. 98/2025. Il quesito è quindi risolto negativamente, con enunciazione del principio di diritto.