Payback dispositivi medici atto vincolato giurisdizione giudice ordinario (TAR Lazio n. 8241 del 05.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di ripiano del superamento del tetto di spesa regionale per l’acquisto di dispositivi medici, il provvedimento con cui la regione o la provincia autonoma definisce l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78 del 2015, come convertito, costituisce esercizio di attività interamente vincolata, priva di margini di discrezionalità anche tecnica. Esso si limita a porre a carico delle aziende lo sforamento già certificato con decreto ministeriale, secondo quote percentuali fissate dalla legge, sicché non implica una spendita di potere autoritativo. Ne consegue che la controversia avente ad oggetto la contestazione dell’atto regionale di ripiano involge un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, non essendo configurabile, al cospetto di un’attività vincolata, la giurisdizione del giudice amministrativo. Resta invece devoluta a quest’ultimo la cognizione delle censure avverso gli atti statali (decreti ministeriali e intesa in Conferenza Stato-Regioni), che risultano infondate alla luce della disciplina del c.d. payback come scrutinata dalla Corte costituzionale.

Il Fatto

La società ricorrente, fornitrice di dispositivi medici, impugnava dinanzi al TAR Lazio il decreto del Ministero della Salute del 6 luglio 2022 di certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 recante le linee guida propedeutiche, l’intesa sancita in Conferenza Stato-Regioni e il decreto della Regione Toscana che, approvando l’elenco delle aziende fornitrici, aveva quantificato la somma dovuta a titolo di ripiano. La ricorrente ne chiedeva l’annullamento, oltre alla restituzione delle somme versate e al risarcimento dei danni. L’impugnazione dell’atto regionale era proposta anche per illegittimità derivata dai vizi degli atti statali assunti a monte del procedimento.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha preliminarmente ricostruito il quadro normativo del c.d. payback sui dispositivi medici, segnalando che l’art. 9-ter, comma 9, del d.l. n. 78 del 2015 ha posto a carico delle imprese fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto di spesa regionale, con percentuali crescenti dal 40 per cento nel 2015 al 50 per cento dal 2017. Il comma 9-bis ha poi attribuito alle regioni il compito di definire, con proprio provvedimento, l’elenco delle aziende soggette al ripiano, sulla base della certificazione ministeriale dello sforamento e delle linee guida adottate dal Ministero. La Corte ha richiamato le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024, che hanno ritenuto il meccanismo proporzionato e ragionevole e hanno escluso la violazione degli artt. 23 e 41 Cost., qualificandolo come contributo solidaristico assistito da riserva di legge.

Con specifico riguardo alla domanda di annullamento del provvedimento regionale, il TAR ha rilevato come l’attività demandata alle regioni e alle province autonome sia di carattere meramente attuativo-esecutivo. Essa consiste nella verifica della documentazione contabile, nella definizione dell’elenco delle aziende fornitrici, nell’imposizione del pagamento della quota di ripiano e nell’iscrizione in bilancio del credito, senza alcun margine di discrezionalità. La quantificazione del superamento del tetto e la quota complessiva di ripiano sono già determinate dal decreto ministeriale del 6 luglio 2022, mentre il fatturato di ciascuna impresa è calcolato dagli enti del Servizio sanitario regionale con attività tecnico-contabile di mera ricognizione e somma di dati fatturali.

In tale quadro, il provvedimento regionale non è espressione di un potere autoritativo a tutela di interessi generali, ma si sostanzia in un accertamento tecnico del quantum debeatur, dal quale sorge un rapporto obbligatorio tra l’amministrazione e l’impresa fornitrice. La posizione giuridica della società si configura, pertanto, come diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo, non intermediato dall’esercizio di alcun potere discrezionale. Richiamando la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Cassazione (tra le altre, Cass., S.U., n. 28429 del 2022), il Collegio ha affermato che appartiene al giudice ordinario la controversia in cui venga in rilievo un diritto soggettivo nei cui confronti la pubblica amministrazione eserciti un’attività vincolata, dovendo verificare soltanto la sussistenza dei presupposti predeterminati dalla legge.

Alla luce di tali considerazioni, il ricorso è stato respinto nel merito con riferimento agli atti statali, in quanto le censure svolte dalle imprese sono state ritenute infondate, e dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione con riguardo al decreto regionale di ripiano, con indicazione del giudice ordinario e assegnazione dei termini di cui all’art. 11 c.p.a. per l’eventuale riproposizione. Le spese di lite sono state compensate per la complessità delle questioni trattate.