Payback dispositivi medici: natura vincolata dell’attività regionale e giurisdizione ordinaria (TAR Lazio n. 7995/2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del c.d. payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018, come delineato dall’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, è costituzionalmente legittimo: il contributo richiesto alle imprese fornitrici non viola gli artt. 41, 23, 2 e 117 Cost., né i principi di irretroattività e di legittimo affidamento. La fissazione del tetto di spesa regionale al 4,4% trova il proprio parametro in quello nazionale, già noto agli operatori. L’attività demandata alle regioni e province autonome dal comma 9-bis del citato art. 9-ter è di natura meramente vincolata, priva di qualsivoglia margine di discrezionalità tecnica o amministrativa. Ne consegue che la situazione giuridica soggettiva del fornitore, relativa alla debenza o alla misura della somma, ha consistenza di diritto soggettivo e le relative controversie sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, non a quella del giudice amministrativo.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici ha impugnato, con ricorso introduttivo, gli atti statali concernenti la disciplina del payback per gli anni 2015-2018: il decreto ministeriale di certificazione del superamento del tetto di spesa, il decreto di adozione delle linee guida e l’accordo Stato-Regioni sulla definizione dei tetti regionali. Con successivi motivi aggiunti, la società ha altresì gravato i decreti con cui diverse Regioni hanno approvato gli elenchi delle aziende soggette al ripiano, individuando gli importi dovuti.

A sostegno del gravame, la ricorrente ha dedotto sia vizi di legittimità propri dei provvedimenti impugnati, sia vizi derivati dalla presunta illegittimità costituzionale delle norme istitutive del meccanismo, sia la violazione dei principi eurounitari del legittimo affidamento, della libertà di impresa e dell’evidenza pubblica.

La Motivazione della Corte

Il Collegio, dopo aver ricostruito il quadro normativo di riferimento, ha respinto il ricorso introduttivo ritenendo infondate tutte le censure. Quanto alla prospettata incostituzionalità, ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha giudicato il meccanismo del payback quale contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, rispettoso della riserva di legge di cui all’art. 23 Cost. e non lesivo del legittimo affidamento, atteso che le imprese erano consapevoli fin dal 2015 dell’esistenza di un tetto di spesa e del conseguente obbligo di ripiano.

Sulla base di tali coordinate, la sentenza ha escluso la violazione dei principi di irretroattività e di affidamento, nonché la dedotta lesione delle regole dell’evidenza pubblica. Il payback, operando in maniera complessiva sul fatturato delle aziende e non attraverso una rimodulazione dei contratti, non altera l’esito delle gare pubbliche, agendo ab externo sulla sfera patrimoniale dei fornitori, secondo un rischio prevedibile ed ex ante conoscibile per l’effettuazione delle relative valutazioni economiche.

Per quanto concerne, invece, i ricorsi per motivi aggiunti, il TAR ne ha dichiarato l’inammissibilità per difetto di giurisdizione. L’analisi della disciplina ha evidenziato che le Regioni, nell’adozione dei provvedimenti di ripiano, svolgono un’attività di natura meramente tecnico-contabile e vincolata, priva di margini di discrezionalità: verificano la documentazione contabile, definiscono gli elenchi delle imprese e quantificano gli importi dovuti applicando matematicamente percentuali e dati già fissati a livello legislativo e ministeriale.

Pertanto, l’atto regionale, ancorché definito “provvedimento”, non è espressione di un potere autoritativo, ma di un accertamento tecnico dei presupposti sul quantum debeatur, dal quale sorge un rapporto obbligatorio di natura paritaria. La situazione giuridica vantata dall’impresa – a non pagare o pagare meno – è di diritto soggettivo, radicata a valle del potere. Richiamando la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Cassazione (n. 28429/2022, n. 8188/2022, n. 10089/2020), la controversia è devoluta al giudice ordinario, con possibilità di riassunzione nei termini dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.