Payback dispositivi medici 2015-2018: la quantificazione del ripiano regionale è attività vincolata e la controversia appartiene al giudice ordinario (TAR Lazio n. 13732 del 27.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento con cui la regione, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, come convertito, definisce l’elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano per gli anni 2015-2018 e quantifica gli importi dovuti non è espressione di potere autoritativo. L’attività regionale è, infatti, interamente vincolata e meramente ricognitivo-riepilogativa, consistendo nell’applicazione matematica di percentuali e criteri fissati ex lege e dagli atti ministeriali presupposti. Ne deriva che la situazione giuridica del fornitore è di diritto soggettivo a contenuto patrimoniale e che la controversia, non vertendosi in ipotesi di giurisdizione esclusiva, appartiene alla cognizione del giudice ordinario, con conseguente declaratoria di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e rimessione della causa ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Costituisce, invece, censura infondata ogni contestazione relativa alla legittimità degli atti statali di certificazione del superamento del tetto di spesa e delle linee guida, attesa la conformità del meccanismo del payback ai principi di ragionevolezza, proporzionalità e riserva di legge, già accertata dalla Corte costituzionale, sentenza n. 140 del 2024.

Il Fatto

La società ricorrente, fornitrice di dispositivi medici, ha impugnato la determinazione con cui la Regione Emilia Romagna ha individuato le aziende fornitrici soggette al ripiano per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, quantificando gli importi dovuti a titolo di payback, nonché gli atti generali presupposti, tra cui il decreto ministeriale di certificazione del superamento del tetto di spesa e le linee guida propedeutiche. Ha altresì dedotto l’illegittimità costituzionale delle norme di riferimento.

Le amministrazioni statali intimate si sono costituite per resistere. Con ordinanza presidenziale è stata disposta l’integrazione del contraddittorio mediante pubblicazione sui siti istituzionali.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha preliminarmente ricostruito il quadro normativo del payback sui dispositivi medici, evidenziando come l’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, come convertito, ponga a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto di spesa regionale, parametrata all’incidenza percentuale del fatturato di ciascuna azienda. La disciplina, rimasta lungamente inattuata, è stata resa operativa con il d.m. 6 luglio 2022 di certificazione dello sforamento e con il d.m. 6 ottobre 2022 recante le linee guida, cui hanno fatto seguito i provvedimenti regionali di quantificazione degli oneri.

Quanto alle censure avverso gli atti statali, il Tribunale ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback, per il periodo 2015-2018, misura ragionevole e proporzionata, rispettosa della riserva di legge di cui all’art. 23 Cost. e non lesiva dell’affidamento degli operatori, già edotti sin dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano. La Corte ha altresì escluso profili di irretroattività, essendo il sistema conosciuto nelle sue linee essenziali prima dello svolgimento delle gare. Su tali basi il Collegio ha rigettato le censure di illegittimità propria e derivata degli atti impugnati.

Con specifico riferimento al provvedimento regionale di quantificazione, il Tribunale ne ha dichiarato, invece, l’inammissibilità per difetto di giurisdizione. L’attività demandata alla regione dal comma 9-bis dell’art. 9-ter è di natura meramente attuativo-esecutiva: verifica della documentazione contabile, definizione dell’elenco delle aziende, applicazione vincolata delle percentuali fissate dalla legge e dagli atti ministeriali. Non residua alcun margine di discrezionalità, nemmeno tecnica, né viene esercitato un potere autoritativo.

Ne consegue che, in capo all’impresa fornitrice, si radica una posizione di diritto soggettivo al corretto calcolo della somma dovuta, non intermediata dall’esercizio del potere amministrativo. Applicando il criterio del petitum sostanziale e della causa petendi, la controversia, concernendo un rapporto obbligatorio collocato «a valle» del potere, appartiene al giudice ordinario, secondo la consolidata giurisprudenza delle Sezioni Unite. Il ricorso è stato, pertanto, rigettato quanto al resto e dichiarato inammissibile per la parte relativa al provvedimento regionale, con concessione del termine di tre mesi per la riassunzione e compensazione delle spese.