Ammissibilità dell’opposizione al merito nonostante l’omessa impugnazione (Cass. civ. n. 13743/2026)

Principi di diritto (Massima)
In tema di riscossione mediante ruolo di somme non corrisposte all’erario per l’utilizzo di immobili dello Stato ai sensi dell’art. 1, comma 274, l. n. 311 del 2004, l’omessa impugnazione della duplice richiesta di pagamento, la quale è idonea a dar corso alla procedura di riscossione coattiva, non determina l’irretrattabilità della pretesa, né preclude la sua successiva contestazione nel merito con l’opposizione all’esecuzione, trattandosi di credito di natura non tributaria e non essendo specificamente prevista alcuna preclusione o decadenza.
La mancata impugnazione di un atto amministrativo presupposto non determina automaticamente l’inammissibilità di una reazione successiva, ove non sia espressamente prevista una decadenza o preclusione dal legislatore.
Nei rapporti non tipizzati come accertamenti tributari o contributivi, l’impugnazione degli atti presupposti costituisce una mera facoltà e non un onere preclusivo, non essendo configurabile – in assenza di una previsione normativa espressa – un meccanismo di irretrattabilità sostanziale della pretesa analogo a quello previsto in materia tributaria.
L’atto di accertamento amministrativo sul quale si fonda l’iscrizione a ruolo per crediti derivanti da rapporti di diritto privato deve essere motivato ai sensi della legge n. 241 del 1990 e debitamente notificato.

Il Fatto

La società & C. S.a.s. propose opposizione ex art. 615, comma 1, c.p.c. avverso la cartella di pagamento n. … notificata il 22 dicembre 2014, relativa all’omesso pagamento dell’indennizzo dovuto per l’occupazione, prospettata come abusiva, di un’area demaniale marittima per l’annualità 2012. La società deduceva la nullità della cartella per assenza di titolo esecutivo e l’infondatezza della pretesa creditoria.

Il Tribunale di Nocera Inferiore rigettò l’opposizione, ritenendo che la società avrebbe potuto e dovuto contestare l’an e il quantum dell’indennità mediante tempestiva opposizione all’avviso di pagamento notificato il 23 novembre 2012, sicché, una volta decorso il termine senza opposizione, il credito doveva intendersi irretrattabile. La Corte d’Appello di Salerno, con sentenza n. 1176 del 5 novembre 2020, accolse l’appello della società, dichiarando l’opposizione ammissibile e ritenendo che, per la riscossione coattiva delle entrate statali derivanti da rapporti di diritto privato, fosse necessario un titolo esecutivo, che nella specie non risultava essere stato posto in essere. L’Agenzia del Demanio propose ricorso per cassazione.

La Motivazione della Corte

La Cassazione, nel rigettare il ricorso, in parte corregge la motivazione della sentenza impugnata, affermando che l’omessa pronuncia della Corte d’Appello sull’eccezione preliminare dell’Agenzia (secondo cui la contestazione dell’an e del quantum sarebbe stata inammissibile per mancata impugnazione della seconda richiesta di pagamento) non conduce alla cassazione, potendo essere neutralizzata mediante correzione della motivazione ai sensi dell’art. 384 c.p.c., non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto.

La Corte enuncia il principio di diritto secondo cui l’art. 1, comma 274, della legge n. 311 del 2004, che consente la riscossione mediante ruolo per le somme non corrisposte all’erario per l’utilizzo di immobili statali (anche in caso di occupazione di fatto), non tipizza la richiesta di pagamento come atto impositivo, né sancisce l’irretrattabilità della pretesa in mancanza di contestazioni. La norma si limita a semplificare la procedura di riscossione, derogando all’art. 21 del d.lgs. n. 46 del 1999, che richiede un titolo esecutivo per i crediti di diritto privato. Tuttavia, l’omessa impugnazione della richiesta di pagamento non preclude al debitore di contestare il merito della pretesa in sede di opposizione all’esecuzione, non essendo configurabile un meccanismo di irretrattabilità analogo a quello previsto per gli atti tributari (artt. 19 e 21 d.lgs. n. 546/1992; art. 24 d.lgs. n. 46/1999), che poggia su specifiche disposizioni di legge che prevedono decadenze e preclusioni espresse. La Corte si pone in meditato dissenso dall’orientamento espresso da Cass., Sez. 3, n. 5956 del 2016, che aveva assimilato la richiesta di pagamento all’avviso di accertamento tributario.

La Corte dichiara inammissibile il secondo motivo di ricorso, che censurava la sentenza per aver ritenuto necessario un titolo esecutivo autonomo, osservando che la Corte d’Appello non ha preteso l’acquisizione di un titolo esecutivo ex art. 474 c.p.c., ma ha ritenuto indispensabile che l’accertamento amministrativo sul quale si fonda l’iscrizione a ruolo abbia i requisiti prescritti dalla legge n. 241 del 1990 (motivazione e notifica). Il terzo motivo, concernente la violazione dell’art. 8 d.l. 400/1993, è inammissibile perché propone una questione nuova non previamente sottoposta al giudice d’appello. Le spese del giudizio di legittimità sono compensate integralmente, data la novità e la complessità della questione nomofilattica, risolta con soluzione parzialmente difforme rispetto a un precedente di legittimità.

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