Abusi edilizi su titolo annullato sanzioni distinte non cumulabili (TAR Lombardia n. 2700 del 17.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
In caso di annullamento del titolo edilizio, la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 38 del d.P.R. n. 380/2001 ha carattere speciale e non assorbente. Essa sanziona esclusivamente la realizzazione di opere del tutto conformi al titolo annullato, in ragione della situazione di buona fede del privato che in esso abbia confidato. Le opere eseguite in difformità dal titolo annullato restano invece soggette al regime ordinario: alla sanzione dell’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001 per le difformità parziali, oppure agli artt. 31 e 33 ove si ritenga inapplicabile la fattispecie della difformità. La misura della sanzione ex art. 38 va rapportata al valore finale complessivo delle opere, da determinarsi con riferimento all’attualità, senza scomputo del valore preesistente.

Il Fatto

Un immobile a destinazione artigianale è stato oggetto di ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione, con modifica della destinazione d’uso a residenziale, benché i titoli presentati dichiarassero il mantenimento della destinazione originaria. Ultimato l’intervento, l’edificio è stato frazionato in numerose unità immobiliari e cedute a più acquirenti, con costituzione di un condominio. Il Comune ha annullato in autotutela i titoli edilizi, rilevando il contrasto della trasformazione funzionale con la disciplina urbanistica vigente.

Ricevuta l’istanza condominiale di applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria, il Comune l’ha accolta, precisando che agli acquirenti sarebbero state applicate due distinte sanzioni: quella dell’art. 38 per la modifica di destinazione e quella dell’art. 34 per le difformità interne alle singole unità. Alla società ricorrente è stata così irrogata la sanzione ex art. 38, correlata alla variazione di destinazione, e un’ulteriore sanzione ex art. 34, per la realizzazione di un soppalco di superficie superiore a quella assentita. Contro tale provvedimento è stato proposto ricorso, con impugnazione anche della relazione estimativa dell’Agenzia delle Entrate.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto la censura centrale, secondo cui la sanzione ex art. 38 del d.P.R. n. 380/2001 sarebbe assorbente, sanzionando l’intera opera realizzata su titolo annullato, comprese le parti difformi, con conseguente inapplicabilità dell’art. 34. L’argomento muove dal presupposto che la difformità richieda un titolo valido ed efficace, mancante nel caso di annullamento.

La tesi è respinta. La norma dell’art. 38 è diretta a contemperare l’interesse pubblico alla rimozione dell’abuso con l’affidamento del privato che abbia confidato nella validità del titolo, come chiarito dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 17 del 2020, che ha distinto i vizi formali emendabili da quelli sostanziali. Il trattamento di favore si giustifica solo in presenza di buona fede, che sussiste unicamente quando l’opera sia del tutto conforme al titolo annullato. Ove l’opera se ne discosti, quella situazione non è meritevole di tutela e la norma speciale non trova applicazione.

Il Collegio aggiunge che, anche a voler escludere l’applicabilità dell’art. 34 alle opere difformi, non potrebbe ammettersi che esse restino esenti da sanzione: dovrebbero allora trovare applicazione le norme che colpiscono gli interventi eseguiti in assenza di titolo, ovvero gli artt. 31 e 33. Inoltre, per effetto del secondo comma dell’art. 38, il pagamento della sanzione determina gli effetti dell’accertamento di conformità, con formazione di un titolo valido: cade quindi il presupposto dell’inesistenza di un titolo per applicare l’art. 34.

Quanto alla quantificazione, il Collegio esclude che la sanzione ex art. 34 vada calcolata sulla sola superficie eccedente. Il soppalco realizzato, per profondità, altezza e superficie, costituisce un piano ammezzato che esprime s.l.p., opera del tutto diversa da quella prevista dal titolo, con la conseguenza che è corretta la considerazione dell’intera superficie. Analogamente, la sanzione ex art. 38 va rapportata al valore finale complessivo delle opere, da determinarsi con riguardo all’attualità, poiché i mutamenti di valore incidono in modo bidirezionale sul patrimonio del proprietario, rendendo la misura proporzionata indipendentemente dalla durata del procedimento.

Le censure sulla motivazione relativa all’impossibilità di ripristino e sul termine di pagamento sono dichiarate inammissibili o infondate, anche in ragione del divieto di venire contra factum proprium. Il ricorso è respinto, con compensazione delle spese.