Conflitto negativo di giurisdizione e preclusione della prima udienza (Cass. civ. Sez. Un. n. 22608/2026)

Principi di diritto (Massima)
Il conflitto negativo di giurisdizione previsto dall’art. 11, comma 3, c.p.a. deve essere sollevato dal giudice amministrativo entro la prima udienza di trattazione, intesa in senso sostanziale come l’udienza di discussione fissata ai sensi dell’art. 71 c.p.a.
Il giudice può conservare il potere di sollevare successivamente il conflitto quando, nella prima udienza, manifesti espressamente la questione di giurisdizione e si riservi su di essa, instaurando il contraddittorio con le parti.
Se, invece, nella prima udienza il giudice esercita il potere di rilievo officioso ex art. 73, comma 3, c.p.a. su altre questioni, senza alcun riferimento alla giurisdizione, consuma il potere di sollevare il conflitto negativo.
Il conflitto proposto soltanto all’esito di una successiva udienza è quindi tardivo e deve essere dichiarato inammissibile.

Il Fatto

La controversia riguardava alcune concessioni rilasciate da un Comune a un operatore di comunicazioni elettroniche per l’installazione di stazioni radio base su immobili comunali. A seguito di un’ingiunzione di pagamento relativa ai canoni di occupazione, la società aveva adito il giudice ordinario, contestando sia la pretesa economica sia la validità delle clausole delle scritture private che determinavano i canoni. Il Tribunale civile aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo con riferimento alla domanda di nullità delle clausole, mantenendo invece la giurisdizione sull’opposizione all’ingiunzione.

Riassunta la causa davanti al TAR Toscana, quest’ultimo aveva ritenuto che la controversia sulle clausole convenzionali relative ai canoni appartenesse invece alla giurisdizione ordinaria e aveva quindi sollevato d’ufficio conflitto negativo di giurisdizione. Il problema sottoposto alle Sezioni Unite non viene però esaminato nel merito, poiché la Corte ritiene che il conflitto sia stato sollevato oltre il termine processuale previsto dall’art. 11, comma 3, c.p.a.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite muovono dalla natura preclusiva del termine fissato dall’art. 11, comma 3, c.p.a. La disposizione consente al giudice amministrativo, davanti al quale la causa sia stata riassunta dopo una declinatoria di giurisdizione del giudice ordinario, di sollevare d’ufficio il conflitto negativo entro la prima udienza. La giurisprudenza richiamata dalla Corte interpreta tale limite in senso sostanziale: per prima udienza deve intendersi quella di discussione fissata ai sensi dell’art. 71 c.p.a., nella quale ha luogo la reale trattazione della controversia. Sul punto viene richiamata Cass., Sez. Un., n. 6534/2025.

Il termine non impone necessariamente che il conflitto sia formalmente sollevato e definito nella stessa udienza. La Corte ricorda che il giudice amministrativo può immediatamente elevare il conflitto senza necessità di sollecitare preventivamente il contraddittorio, come affermato da Cass., Sez. Un., n. 17329/2021. Può anche, nel corso della prima udienza, prospettare alle parti la questione di giurisdizione e riservarsi su di essa, rinviando a una successiva udienza. In questa ipotesi, la prosecuzione non determina la consumazione del potere, perché la questione di giurisdizione è già entrata nella trattazione della prima udienza.

La Corte richiama al riguardo Cass., Sez. Un., n. 8187/2022. L’art. 73, comma 3, c.p.a. viene interpretato nel senso che, quando la questione rilevabile d’ufficio emerge durante l’udienza di discussione, il giudice può indicarla alle parti, consentire il contraddittorio e rinviare con ordinanza a una successiva udienza. Quest’ultima si considera prosecuzione della prima ai fini del rispetto del termine previsto dall’art. 11, comma 3, c.p.a.

La condizione è però precisa: la riserva deve riguardare espressamente la questione di giurisdizione. Solo in tal modo il giudice mantiene integro il potere di sollevare successivamente il conflitto. Non è sufficiente che nella prima udienza venga adottata una qualsiasi ordinanza ex art. 73, comma 3, c.p.a. relativa ad altre questioni rilevabili d’ufficio.

Nel caso esaminato, la prima udienza di discussione si era tenuta il 3 aprile 2025. In quella sede il TAR aveva emesso un’ordinanza con cui aveva rilevato d’ufficio una possibile parziale inammissibilità del ricorso in riassunzione e aveva assegnato alle parti un termine per memorie esclusivamente su tale profilo. Nell’ordinanza non figurava alcun riferimento alla questione di giurisdizione.

Alla successiva udienza del 22 maggio 2025, il TAR aveva deciso sulla questione oggetto della precedente riserva e soltanto allora si era riservato di sollevare, con separata ordinanza, il conflitto negativo di giurisdizione. Per le Sezioni Unite, tale sequenza processuale rende il conflitto tardivo. Il potere previsto dall’art. 11, comma 3, c.p.a. si era già consumato alla conclusione della prima udienza, perché il giudice aveva esercitato il proprio potere officioso su una diversa questione senza manifestare alcun dubbio sulla giurisdizione.

La Corte distingue espressamente il caso dal precedente n. 8187/2022 invocato dal TAR. In quella fattispecie l’ordinanza emessa ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a. conteneva una riserva proprio sulla giurisdizione. Per questo lo scioglimento successivo della riserva poteva essere considerato parte della medesima fase di trattazione. Nel caso attuale, invece, la prima ordinanza riguardava esclusivamente una diversa questione processuale.

La conseguenza è l’inammissibilità del conflitto per tardiva proposizione. Le Sezioni Unite precisano inoltre che, per effetto di tale preclusione, la giurisdizione resta radicata davanti al TAR che aveva sollevato il conflitto. Nessuna statuizione sulle spese viene adottata, poiché le parti non avevano svolto attività difensiva in questa fase aderendo alla prospettazione contenuta nell’ordinanza del giudice amministrativo.

1. La prima udienza ex art. 11, comma 3, c.p.a. coincide con l’udienza di effettiva discussione della causa.
2. Il giudice conserva il potere di sollevare successivamente il conflitto solo se nella prima udienza manifesta e riserva espressamente la questione di giurisdizione.
3. Una riserva formulata su una diversa questione processuale non conserva il potere di elevare successivamente il conflitto.
4. Il conflitto tardivamente sollevato è inammissibile e la giurisdizione resta radicata davanti al giudice amministrativo confliggente.