Payback dispositivi medici: atti regionali innanzi al giudice ordinario (TAR Lazio n. 5481 del 24.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento regionale o provinciale di ripiano del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018, pur essendo formalmente qualificato come “provvedimento”, non costituisce esercizio di potestà autoritativa, bensì attività meramente vincolata di accertamento tecnico-contabile del quantum debeatur, sicché le relative controversie appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario. Il meccanismo del c.d. payback costituisce un contributo solidaristico conforme all’art. 23 Cost., come già ritenuto dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 140 del 2024, e la sua applicazione retroattiva per il quadriennio 2015-2018 non lede l’affidamento degli operatori, consapevoli sin dal 2015 dell’esistenza del tetto e dell’obbligo di ripiano.

Il Fatto

La società ricorrente, fornitrice di dispositivi medici agli enti del Servizio sanitario nazionale, ha impugnato innanzi al TAR Lazio l’intera sequenza procedimentale del meccanismo di ripiano del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018: i decreti ministeriali del 6 luglio e del 6 ottobre 2022, le circolari interministeriali, gli Accordi Stato-Regioni, nonché i provvedimenti adottati dalla Provincia Autonoma di Bolzano e dall’Azienda Sanitaria dell’Alto Adige di determinazione degli importi dovuti dalle singole imprese.

Con il ricorso introduttivo e i successivi motivi aggiunti la società ha dedotto plurimi profili di illegittimità costituzionale e eurounitaria della disciplina del payback, vizi di violazione di legge ed eccesso di potere sugli atti statali di attuazione e, in via derivata ed autonoma, l’illegittimità dei provvedimenti regionali di quantificazione del dovuto, censurando in particolare la mancata partecipazione procedimentale e l’opacità dei conteggi.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha preliminarmente richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, pronunciata su rimessione del medesimo Tribunale, che ha ritenuto il meccanismo del payback misura ragionevole e proporzionata rispetto all’obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria e ha qualificato il prelievo come contributo solidaristico rientrante nell’ambito dell’art. 23 Cost., ma rispettoso della riserva di legge relativa, attesa la puntuale individuazione di soggetti obbligati, presupposti e procedure. La Consulta ha altresì escluso la violazione del principio di irretroattività, valorizzando la circostanza che le imprese fossero consapevoli fin dal 2015 dell’esistenza del tetto al 4,4 per cento e del conseguente obbligo di concorrere al ripiano in caso di sforamento.

Quanto alle censure relative alla disparità di trattamento tra Regioni e alla mancata differenziazione dei tetti in ragione della composizione pubblico-privata dell’offerta, il Tribunale ha ritenuto ragionevole la scelta degli Accordi del 2019 di applicare in via uniforme il tetto nazionale del 4,4 per cento per le annualità pregresse, trattandosi di soluzione che contempera la prevedibilità della misura con l’equità tra Regioni, essendo l’eventuale applicazione differenziata suscettibile di aggravare la posizione delle imprese operanti nelle Regioni a più alta presenza privata. La natura non discrezionale del meccanismo esclude altresì la lesione della libertà di iniziativa economica e della concorrenza, non sussistendo vincoli territoriali all’operatività delle imprese.

Con riguardo alla lamentata violazione del principio di neutralità dell’IVA, il Collegio ha richiamato il proprio precedente secondo cui l’art. 9, comma 1, del d.l. n. 34/2023, consentendo la detrazione dell’IVA scorporata dai versamenti effettuati secondo le modalità dell’art. 27 del d.P.R. n. 633/1972, ha pienamente garantito il rispetto del principio. Quanto alla partecipazione procedimentale, gli atti statali sono sottratti alle garanzie del Capo III della legge n. 241/1990 ai sensi dell’art. 13, essendo la loro formazione disciplinata dalle sole norme speciali dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, che non prevedono l’intervento degli operatori; la metodologia di rilevazione è comunque indicata con precisione nella normativa e negli accordi, con riferimento alla voce contabile CE “BA0210”. Per tali ragioni il Tribunale ha rigettato le censure avverso gli atti statali.

In relazione ai provvedimenti regionali di ripiano, il Collegio ha invece dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario. L’attività demandata alle Regioni e Province autonome dall’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015 si risolve in compiti meramente esecutivi: verifica della documentazione contabile, definizione dell’elenco delle aziende soggette al ripiano, imposizione del pagamento della quota e iscrizione in bilancio del credito. Tali attività, prive di qualsiasi margine di discrezionalità anche tecnica, non implicano spendita di potere autoritativo, ma soltanto un accertamento ricognitivo e riepilogativo del presupposto patrimoniale, secondo i criteri già fissati a monte dal legislatore e dagli atti ministeriali.

Il rapporto che si instaura tra l’amministrazione e l’impresa è pertanto di natura obbligatoria e paritaria, collocato a valle del potere autoritativo, e involge un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, con la conseguente applicazione del criterio del petitum sostanziale e della giurisprudenza di legittimità in tema di attività vincolata della pubblica amministrazione. La causa potrà essere riproposta dinanzi al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a., con integrale compensazione delle spese di lite, giustificata dalla complessità e parziale novità delle questioni trattate.