Sindacato sulle valutazioni tecniche e limiti della giurisdizione amministrativa (Cass. civ. Sez. Un. n. 22616/2026)

Principi di diritto (Massima)
L’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al merito amministrativo ricorre quando il giudice, oltrepassando il controllo di legittimità, compie direttamente una valutazione di opportunità e convenienza dell’atto o sostituisce la propria scelta a quella dell’amministrazione.
Nel controllo di legittimità il giudice amministrativo può invece sindacare il fatto posto a fondamento del provvedimento e le valutazioni, anche tecniche, dell’amministrazione, verificando correttezza dei criteri, completezza dell’istruttoria, coerenza logica e proporzionalità.
Il limite esterno della giurisdizione è superato solo quando la decisione giudiziale predetermina l’unico possibile esercizio della discrezionalità amministrativa, senza lasciare spazio a ulteriori determinazioni dell’autorità competente.
Il controllo sulla classificazione di un fatto, sulle carenze istruttorie e sull’applicazione del principio di proporzionalità resta quindi sindacato di legittimità quando non comporta la sostituzione diretta della scelta amministrativa.

Il Fatto

La controversia riguardava un decreto provinciale del 7 settembre 2023 con cui era stato disposto l’abbattimento di un esemplare di orso, sulla base di episodi ritenuti indicativi della sua pericolosità e di un parere favorevole dell’organo tecnico competente. Il provvedimento era stato sospeso in sede cautelare, con previsione della cattura e della collocazione dell’animale in una struttura idonea. Il 27 settembre 2023, tuttavia, l’animale era stato rinvenuto morto per cause naturali.

Il giudice amministrativo di primo grado aveva dichiarato improcedibile il ricorso per sopravvenuto difetto di interesse. Il Consiglio di Stato, pur confermando l’improcedibilità dell’azione di annullamento, aveva riconosciuto un interesse all’accertamento dell’illegittimità degli atti ai fini risarcitori e aveva dichiarato illegittimi sia il decreto di abbattimento sia il parere tecnico presupposto. La Provincia ha quindi proposto ricorso alle Sezioni Unite, denunciando l’eccesso di potere giurisdizionale e sostenendo che il Consiglio di Stato avesse sostituito le proprie valutazioni a quelle dell’amministrazione e dell’organo tecnico-scientifico.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite richiamano anzitutto i confini dell’eccesso di potere giurisdizionale. Lo sconfinamento nel merito amministrativo si verifica quando il giudice non si limita a controllare la legittimità del provvedimento, ma compie direttamente una valutazione di opportunità e convenienza riservata all’amministrazione oppure adotta una decisione che, pur formalmente presentata come annullamento, sostituisce sostanzialmente la volontà giudiziale a quella amministrativa. Sul punto vengono richiamate Cass., Sez. Un., n. 2604/2021, n. 14437/2018, n. 8720/2018, n. 8719/2018, n. 10440/2018 e n. 9443/2011.

La Corte precisa inoltre, richiamando Cass., Sez. Un., n. 7530/2025, che il limite esterno è superato quando il giudice non si limita ad annullare l’atto lasciando all’amministrazione la successiva valutazione, ma arriva a prefigurare un unico possibile esito dell’esercizio della discrezionalità, escludendo in concreto ogni ulteriore spazio decisionale dell’autorità amministrativa.

Nel caso esaminato, tale situazione non ricorre. Il Consiglio di Stato aveva sottoposto a controllo la ricostruzione dei fatti posta alla base del decreto e la classificazione del primo episodio secondo la tabella del PACOBACE. L’amministrazione e l’organo tecnico avevano ricondotto il comportamento dell’animale alla fattispecie dell’attacco con contatto fisico, mentre il giudice amministrativo aveva rilevato elementi non adeguatamente considerati che potevano condurre a un diverso inquadramento.

Secondo le Sezioni Unite, verificare se l’amministrazione abbia correttamente ricostruito il fatto non equivale a sostituirsi alla sua discrezionalità. L’accertamento del fatto costituisce infatti il presupposto logico della successiva valutazione amministrativa. Il giudice può controllare la completezza delle emergenze istruttorie, la loro corretta rappresentazione e la coerenza delle inferenze utilizzate per qualificare la situazione concreta.

Il Consiglio di Stato aveva valorizzato, tra gli altri elementi, l’assenza di precedenti comportamenti aggressivi dell’esemplare, il contesto in cui si era verificato il primo episodio e la circostanza che il secondo episodio fosse stato qualificato dalle parti come falso attacco. Aveva quindi rilevato carenze istruttorie e contraddittorietà nella motivazione del decreto e del parere tecnico. Per la Cassazione, tale scrutinio rientra pienamente nella potestas iudicandi del giudice della legittimità.

La decisione impugnata non si fondava, inoltre, soltanto sulla classificazione dell’episodio. Un ulteriore profilo riguardava il principio di proporzionalità e il carattere di extrema ratio dell’abbattimento previsto dall’art. 16 della Direttiva Habitat. Il Consiglio di Stato aveva richiamato la necessità di interpretare restrittivamente le deroghe alla protezione delle specie e di verificare l’assenza di soluzioni alternative valide prima di ricorrere alla misura più grave.

In particolare, la Provincia aveva escluso la possibilità della captivazione anche in considerazione delle condizioni della struttura disponibile. Il giudice amministrativo aveva ritenuto che l’insufficienza organizzativa di tale struttura non potesse, da sola, giustificare il ricorso all’abbattimento senza la verifica di altre possibili collocazioni. Anche tale valutazione, secondo le Sezioni Unite, resta interna al controllo di legittimità, perché attiene alla verifica dell’effettiva osservanza del requisito normativo dell’assenza di un’altra soluzione valida.

La Cassazione esclude altresì che il sindacato sulle valutazioni dell’organo tecnico-scientifico integri automaticamente un’invasione della sfera amministrativa. Il giudice amministrativo può controllare non soltanto il fatto sottostante al provvedimento, ma anche le valutazioni di ordine tecnico compiute dall’amministrazione, purché non sostituisca direttamente una propria scelta a quella dell’autorità competente. Il controllo può quindi investire la correttezza dei criteri tecnici e giuridici utilizzati per giungere alla decisione concreta.

Nel caso in esame, il Consiglio di Stato non aveva adottato direttamente un diverso provvedimento amministrativo né aveva imposto all’autorità una specifica e unica determinazione futura. Aveva invece verificato le carenze dell’istruttoria, la ricostruzione dei fatti, la coerenza della classificazione tecnica e il rispetto del principio di proporzionalità. Si tratta, secondo le Sezioni Unite, di attività proprie del sindacato di legittimità e non di esercizio sostitutivo della discrezionalità amministrativa.

1. Il sindacato del giudice amministrativo può riguardare anche valutazioni tecniche e ricostruzione dei fatti posti a base dell’atto.
2. Il controllo su istruttoria, coerenza logica e proporzionalità non costituisce invasione del merito amministrativo.
3. L’eccesso di potere giurisdizionale ricorre quando il giudice sostituisce direttamente la propria scelta a quella amministrativa o predetermina l’unico possibile esito della discrezionalità.
4. Non ravvisando tale sconfinamento, le Sezioni Unite rigettano il ricorso e compensano le spese.