I viadotti autostradali esenti da concessione e COSAP (TAR Liguria n. 786 del 11.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le opere infrastrutturali autostradali, quali viadotti, piloni e cavalcavia, ancorché insistano fisicamente su aree del demanio comunale, costituiscono parte integrante di un bene demaniale statale, legittimamente insistente sul territorio dell’ente locale in forza di concessione statale o di previsione di legge, senza necessità di alcun titolo abilitativo comunale. Ne consegue che non è configurabile, per tali occupazioni, alcun presupposto per l’applicazione del canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP), il quale è strutturato come corrispettivo di una concessione dell’ente locale e presuppone un’occupazione qualificata dalla necessità di un titolo comunale, né può essere irrogata la sanzione per occupazione abusiva per la mancata richiesta di un’autorizzazione che l’ente locale non ha il potere di rilasciare. La natura privatistica del concessionario autostradale non muta la qualificazione giuridica dell’infrastruttura e la piena legittimità della sua insistenza sul territorio. La controversia che contesta la sussistenza del potere comunale di assoggettare al COSAP le infrastrutture autostradali, censurando il provvedimento applicativo e la disposizione regolamentare che impone la concessione comunale, appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo.

Il Fatto

Il Comune di Savona, il cui territorio è attraversato in diciassette tratti dall’Autostrada “A10” Genova-Savona gestita dalla società concessionaria, ha notificato a quest’ultima un avviso di accertamento per le annualità 2018, 2019 e 2020, contestando l’occupazione abusiva del suolo, soprassuolo e sottosuolo comunale da parte di piloni e viadotti autostradali. Per tali occupazioni il Comune ha richiesto il pagamento dell’indennità per occupazione abusiva e una sanzione amministrativa per un ammontare complessivo di € 466.730,00, in applicazione del Regolamento comunale COSAP. La concessionaria ha impugnato l’avviso di accertamento, il provvedimento applicativo e, con motivi aggiunti, il Regolamento COSAP nelle versioni vigenti nelle annualità interessate, sostenendo che l’infrastruttura autostradale è un bene demaniale statale, legittimamente insistente sul territorio comunale in forza di concessione ministeriale approvata per legge (art. 8-duodecies del d.l. n. 59/2008, conv. in legge n. 101/2008), senza necessità di alcun titolo concessorio comunale. Il Comune ha eccepito preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e la tardività delle censure avverso il Regolamento.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha preliminarmente respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, richiamando la consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato e delle Sezioni Unite della Cassazione. La controversia non verte sulla quantificazione del canone o sulla mera debenza di una pretesa patrimoniale, ma sulla contestazione della stessa sussistenza del potere pubblico del Comune di assoggettare al COSAP le infrastrutture autostradali, imponendo l’acquisizione di un titolo concessorio comunale. Poiché viene in evidenza l’esercizio di un potere autoritativo e discrezionale, la cognizione spetta al giudice amministrativo, in conformità agli indirizzi espressi da Cons. Stato, sez. V, n. 10362/2025 e n. 924/2024.

Nel merito, il Collegio ha accolto il ricorso valorizzando la natura sinallagmatica del COSAP quale corrispettivo di una concessione, reale o presunta, dell’uso esclusivo o speciale di beni pubblici, come delineato dall’art. 63 del d.lgs. n. 446/1997 e come chiarito dalla giurisprudenza di legittimità (Cass. civ., sez. trib., n. 24541/2019) e dal Consiglio di Stato, sez. V, n. 10011/2023. Il presupposto dell’obbligazione non è la mera occupazione materiale del suolo, ma un’occupazione qualificata dalla necessità di un titolo abilitativo comunale, che il Regolamento impugnato richiede. Nel caso di specie tale presupposto difetta, poiché i viadotti e i piloni non costituiscono un privato manufatto che utilizza il suolo comunale, ma parte di un bene demaniale statale, ai sensi dell’art. 822, comma 2, cod. civ., la cui presenza in loco è legittimata direttamente da leggi statali e dalla relativa concessione.

Il TAR ha quindi escluso che la mera interferenza fisica tra beni appartenenti a demani diversi determini un rapporto di “utilizzazione” del bene comunale o una sottrazione della superficie all’uso pubblico. La coesistenza tra demanio statale e demanio comunale non genera alcun obbligo di munirsi di autorizzazioni reciproche, né alcun onere economico correlato alla presenza del bene demaniale statale sul territorio dell’ente locale. La natura privatistica del concessionario e il suo scopo di lucro non incidono sulla qualifica demaniale dell’infrastruttura e sulla piena legittimità della sua insistenza, come già affermato dal Consiglio di Stato, sez. V, n. 10011/2023 e dalle conformi decisioni nn. 10012-10018 del 2023 e da TAR Emilia-Romagna, Parma, n. 112/2024.

Il Collegio ha infine ritenuto ammissibili i motivi aggiunti, in quanto le generiche disposizioni regolamentari non presentavano un contenuto immediatamente lesivo tale da imporne l’impugnazione nel termine di decadenza di sessanta giorni dalla pubblicazione. Solo con la notifica dell’avviso di accertamento, avvenuta a quasi vent’anni dall’approvazione del Regolamento, la pretesa comunale ha acquisito carattere di concretezza e attualità. In accoglimento dei primi due motivi di ricorso, dichiarati assorbenti delle restanti censure, il TAR ha annullato l’avviso di accertamento e, in parte qua, il Regolamento COSAP, nella parte in cui impone l’acquisizione di un provvedimento autorizzatorio comunale per il mantenimento delle componenti strutturali autostradali, con il correlato obbligo di corrispondere il canone.