Payback dispositivi medici legittimo, giurisdizione ordinaria sulle misure regionali (TAR Lazio n. 9999 del 29.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del c.d. payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, che non viola i principi di irretroattività, affidamento e libertà di iniziativa economica. I provvedimenti regionali e provinciali che definiscono l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano e quantificano l’importo dovuto da ciascuna non sono espressione di un potere autoritativo, ma si riducono a un’attività meramente ricognitiva ed esecutiva di presupposti già determinati dalla legge e dagli atti statali. Ne consegue il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, spettando al giudice ordinario la cognizione delle controversie aventi ad oggetto la contestazione del quantum debeatur.

Il Fatto

La società ricorrente, fornitrice di dispositivi medici al Servizio sanitario nazionale, ha impugnato dinanzi al TAR Lazio gli atti statali e provinciali concernenti il meccanismo del c.d. payback per le annualità 2015-2018. Il ricorso, originariamente proposto in via straordinaria e poi trasposto in sede giurisdizionale, era diretto avverso il decreto ministeriale di certificazione del superamento del tetto di spesa, le linee guida ministeriali e il decreto provinciale che aveva determinato l’importo dovuto dalla società, prospettando plurimi vizi di legittimità, anche in via derivata da eccepite questioni di costituzionalità e di compatibilità eurounitaria della disciplina di settore.

Le Amministrazioni intimate si sono costituite eccependo l’infondatezza delle censure. Con ordinanza cautelare questo Tribunale aveva accolto l’istanza di sospensione dei provvedimenti impugnati per il prospettato danno grave e irreparabile. All’udienza di smaltimento dell’arretrato del 22 maggio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione, previo avviso alle parti circa un possibile profilo di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del TAR in ordine all’impugnazione del provvedimento provinciale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha innanzitutto ricostruito il quadro normativo, evidenziando che l’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 ha posto a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto di spesa regionale, con aliquote crescenti dal 40% per il 2015 al 50% per gli anni successivi. La disciplina è stata resa operativa solo nel 2022, con la certificazione dello sforamento e l’adozione delle linee guida, seguita dai provvedimenti regionali e provinciali di ripiano. Il Collegio ha dato atto delle successive vicende normative e, in particolare, dell’art. 7 del d.l. n. 95/2025, che ha ridotto al 25% la quota dovuta dalle aziende, estinguendo l’obbligazione e precludendo ogni ulteriore azione giurisdizionale per gli anni considerati, con cessazione della materia del contendere per i ricorsi già proposti.

Quanto alle censure di illegittimità costituzionale, il Tribunale ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il payback misura ragionevole e proporzionata, qualificandolo come contributo solidaristico rispettoso della riserva di legge di cui all’art. 23 Cost. La Consulta ha escluso la violazione del principio di irretroattività e dell’affidamento, rilevando che le imprese erano consapevoli sin dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano in caso di sforamento. Il TAR ha inoltre richiamato la propria sentenza n. 1272/2026 per escludere la lesione dell’affidamento, rilevando che la misura del tetto nazionale, poi confermata a livello regionale, era già nota e avrebbe dovuto orientare l’azione degli operatori economici secondo l’ordinaria diligenza.

Con riferimento ai motivi avverso i provvedimenti regionali e provinciali, il Collegio ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Richiamando la propria sentenza n. 1387/2026, ha rilevato che le Regioni svolgono un’attività meramente attuativo-esecutiva, priva di discrezionalità, consistente nella verifica contabile, nella definizione dell’elenco delle aziende e nella quantificazione dell’importo dovuto. Tale attività non implica una spendita di potere autoritativo, ma instaura un rapporto obbligatorio tra amministrazione e impresa, nel quale la società è titolare di un diritto soggettivo al corretto calcolo della somma dovuta. Trova così applicazione la giurisprudenza della Corte di Cassazione secondo cui appartiene al giudice ordinario la controversia in cui la pubblica amministrazione eserciti un’attività vincolata.

Alla luce di tali considerazioni, il Tribunale ha dichiarato il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, con possibilità di riproposizione ex art. 11, comma 2, c.p.a., limitatamente all’impugnazione dei provvedimenti provinciali, e ha respinto nel resto il ricorso, compensando integralmente le spese di lite in ragione della complessità della controversia.