Rigetto concessione area comunale e decadenza POC senza affidamento qualificato (TAR Emilia-Romagna n. 674 del 16.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
La concessione in uso di aree di proprietà comunale, implicando l’utilizzo a fini privati di beni pubblici, costituisce espressione di una potestà ampiamente discrezionale, il cui esercizio deve essere giustificato dal perseguimento di un preminente interesse pubblico e non deve confliggere con altri interessi meritevoli di tutela. Il diniego di concessione motivato dal sopravvenuto mutamento della disciplina urbanistica non è inficiato da vizi di legittimità, ove l’amministrazione abbia valorizzato l’incompatibilità dell’intervento prefigurato con le nuove linee di sviluppo del territorio delineate dagli strumenti pianificatori in vigore. Non sussiste, in capo ai titolari di aree comprese in un POC tematico, un affidamento qualificato alla conservazione della destinazione impressa, atteso che le uniche posizioni suscettibili di integrare un legittimo affidamento richiedono una motivazione specifica e rafforzata della scelta pianificatoria sono quelle derivanti da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi con il Comune, giudicati di annullamento di titoli edilizi o specifiche situazioni di interclusione. La responsabilità da contatto sociale qualificato postula la sussistenza di un affidamento incolpevole, leso da una condotta oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e lealtà, soggettivamente imputabile all’amministrazione in termini di colpa o dolo, nonché la prova del danno-evento e del danno-conseguenza.

Il Fatto

Una società interessata alla realizzazione di un impianto di distribuzione carburanti e la proprietaria dell’area, avendo stipulato un contratto preliminare di compravendita, chiedevano al Comune la concessione in uso di una porzione di terreno di proprietà comunale, necessaria per le corsie di accesso all’impianto. L’area risultava inclusa nel Piano Operativo Comunale per la localizzazione degli impianti di distribuzione carburanti, approvato nel 2019, che ne ammetteva l’intervento diretto. Con l’entrata in vigore del nuovo Piano Urbanistico Generale e del Piano Territoriale Metropolitano, l’area veniva ric compresa nel territorio rurale. Il Comune respingeva l’istanza di concessione, rilevando la decadenza del POC tematico; i ricorrenti impugnavano il diniego e le previsioni pianificatorie, chiedendo anche il risarcimento dei danni.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale premette che il thema decidendum attiene a un’istanza di concessione di un’area comunale strumentale all’intervento, non già a un’istanza autorizzatoria per la realizzazione e gestione dell’impianto. La concessione in uso del bene pubblico costituisce esercizio di potere ampiamente discrezionale, sicché il diniego deve essere valutato alla stregua della comparazione tra l’interesse pubblico e quello privato. Sotto tale profilo, la decisione comunale risulta immune dai vizi dedotti, fondandosi sull’accertata incompatibilità dell’intervento con le nuove previsioni urbanistiche; il POC, redatto sulla base della previgente l.r. 20/2000, aveva durata temporanea ed è stato superato dal successivo strumento urbanistico generale, che non ha incluso l’area tra le previsioni ancora attuabili.

Quanto alla dedotta violazione dell’art. 10-bis legge n. 241/1990, la Corte osserva che la partecipazione procedimentale è stata assicurata in forma sostanziale, avendo i ricorrenti formulato osservazioni a seguito della prima comunicazione di diniego, puntualmente considerate dall’ufficio nel provvedimento finale. Pure infondata è la censura concernente l’asserita violazione dell’art. 2 d.lgs. n. 32/1998 e delle competenze comunali in materia di localizzazione, atteso che l’oggetto del diniego non riguardava la localizzazione dell’impianto bensì la concessione dell’area comunale, estranea al perimetro della previsione del POC.

La Corte disattende altresì la tesi dell’interpretazione analogica dell’art. 4, comma 6, l.r. n. 24/2017, che fa salvi soltanto gli accordi operativi, i permessi di costruire convenzionati, gli strumenti attuativi e gli atti negoziali. Richiamando il consolidato orientamento ( Cons. Stato, Sez. IV, 10 febbraio 2022, n. 963), il Tribunale esclude che i titolari di aree comprese in un POC tematico possano vantare una posizione qualificata al mantenimento della destinazione, non essendo la loro situazione assimilabile alle ipotesi tassative che impongono una motivazione rafforzata della scelta pianificatoria; le scelte di pianificazione urbanistica restano connotate da ampia discrezionalità, senza obbligo di motivazione aggravata rispetto alle mere aspettative dei privati.

In relazione alla domanda risarcitoria, la Corte richiama i principi fissati dall’Adunanza Plenaria n. 5 del 2018, secondo cui la responsabilità da contatto sociale qualificato richiede la prova dell’affidamento incolpevole, di una condotta oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e lealtà, soggettivamente imputabile, nonché del danno-evento e del danno-conseguenza. Tali presupposti risultano nel caso di specie sforniti anche di un principio di prova, essendo la domanda formulata in termini del tutto generici; ne consegue il rigetto del ricorso e la compensazione delle spese di lite, giustificata dalla peculiarità della controversia.