Validazione del PEF rifiuti non impugnabile in via autonoma (TAR Lombardia n. 1284 del 17.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel procedimento di approvazione delle entrate tariffarie del servizio integrato di gestione dei rifiuti urbani, la validazione del piano economico finanziario ad opera dell’ente territorialmente competente costituisce atto endoprocedimentale non definitivo. Essa è bensì lesiva, ma rappresenta il passaggio necessario verso l’approvazione finale di ARERA e pertanto non è autonomamente impugnabile, dovendo l’interessato attendere la conclusione del procedimento. Diversamente, i provvedimenti dell’ente che, pur collegati alla tariffazione, esulano dal perimetro del controllo regolatorio di ARERA — come la conformazione dei bacini — sono impugnabili in via immediata se lesivi. L’approvazione della TARI resta atto amministrativo generale, devoluto alla giurisdizione generale di legittimità ai sensi dell’art. 7 c.p.a..

Il Fatto

Una società gestisce dal 2021 il servizio di raccolta dei rifiuti urbani e assimilati, trasporto e spazzamento nel territorio di un comune, in forza di un contratto di affidamento che fissa un corrispettivo annuo determinato applicando il ribasso offerto in gara. Nell’ambito del secondo periodo regolatorio, il gestore ha trasmesso all’ente il piano economico finanziario e la documentazione redatta secondo gli schemi tipo di ARERA. Il Consiglio comunale ha dapprima esaminato la proposta senza validarla, poi l’ha validata con modificazioni e successivamente ha approvato l’aggiornamento biennale del piano, comunicando nel frattempo al gestore il corrispettivo massimo annuale e chiedendo l’emissione di note di credito per le differenze rispetto ai canoni già corrisposti.

Il gestore ha impugnato le delibere di validazione, le note sul corrispettivo, gli atti di fatturazione e i certificati di regolare esecuzione, articolando un ricorso introduttivo e sette ricorsi per motivi aggiunti, l’ultimo dei quali rivolto alla delibera di approvazione della TARI per l’anno successivo, chiedendo altresì l’accertamento del diritto all’adeguamento del canone ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. p), c.p.a.. Il comune ha eccepito l’inammissibilità dei gravami, per non essere ancora intervenuta la valutazione di ARERA, e il difetto di giurisdizione su alcuni di essi.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce anzitutto il quadro del riparto di giurisdizione. Le controversie relative ai provvedimenti adottati dall’Autorità di regolazione sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. l), c.p.a.. Il procedimento di approvazione delle entrate tariffarie si articola in due segmenti distinti: la validazione del piano da parte dell’ente competente, che verifica completezza, coerenza e congruità dei dati, e la successiva approvazione di ARERA. I due sub-procedimenti, benché distinti, compongono un procedimento di natura unitaria, che si perfeziona con il provvedimento dell’Autorità.

Da tale ricostruzione discende la questione centrale: se l’atto di validazione sia autonomamente impugnabile. Il Collegio richiama le proprie recenti pronunce e le decisioni del Consiglio di Stato, Sez. II, nn. 10316/2025, 10318/2025, 65/2026, 66/2026 e 69/2026, che hanno qualificato la validazione come atto endoprocedimentale. L’atto, pur dotato di portata lesiva, non è definitivo: l’adozione di una nuova validazione non avvia un nuovo procedimento, ma sostituisce un passaggio interno all’unico procedimento che ARERA è chiamata a concludere.

Il Collegio precisa che l’efficacia del provvedimento dell’ente opera su due piani. Verso ARERA ha valenza interna, impedendo all’Autorità di sostituire le proprie valutazioni a quelle riservate all’ente, purché questo abbia agito entro i confini esterni del proprio potere regolatorio. Verso gli utenti l’efficacia è esterna ma transitoria, fino all’approvazione definitiva, coerentemente con la natura di servizio pubblico di durata, che impone continuità nella prestazione e salvezza del conguaglio. La diretta impugnabilità dipende dunque dalla natura del potere concretamente esercitato: sono immediatamente impugnabili solo i provvedimenti estranei al controllo regolatorio di ARERA.

Ne deriva la declaratoria di inammissibilità per carenza di interesse del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti dal primo al sesto. La delibera che si limita a esaminare la proposta è priva di lesività; le delibere di validazione e di aggiornamento sono lesive ma non definitive. Quanto al settimo ricorso, avente ad oggetto la delibera di approvazione della TARI, l’eccezione di difetto di giurisdizione è respinta: l’atto rientra nella giurisdizione generale di legittimità ai sensi dell’art. 7 c.p.a., ma nel merito è infondato, poiché il gestore ha riproposto i soli vizi della validazione, senza censurare profili propri della delibera tariffaria. Le spese sono compensate.