Giurisdizione ordinaria sul ripiano payback dispositivi medici (TAR Lazio n. 9997 del 29.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento con cui la Regione definisce l’elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015, costituisce attività meramente attuativo-esecutiva, priva di margini di discrezionalità, consistente nella verifica tecnico-contabile del fatturato e nella quantificazione dell’importo dovuto. Tale attività non implica una spendita di potere autoritativo, instaurandosi un rapporto obbligatorio di natura paritaria tra l’amministrazione e l’impresa, con conseguente sussistenza di una situazione di diritto soggettivo a contenuto patrimoniale. Ne deriva il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, ai sensi dell’art. 133 c.p.a., per le controversie aventi ad oggetto la contestazione del quantum debeatur. Il meccanismo del c.d. payback è stato ritenuto dalla Corte costituzionale misura ragionevole e proporzionata, quale contributo solidaristico, non lesivo dell’affidamento degli operatori, essendo la relativa disciplina nota sin dal 2015.

Il Fatto

La società ricorrente, fornitrice di dispositivi medici, ha impugnato dinanzi al TAR Lazio il D.M. 6 luglio 2022 di certificazione del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018, il D.M. 6 ottobre 2022 recante linee guida, nonché il decreto dirigenziale della Regione Veneto n. 172 del 2022 che ha definito l’elenco delle aziende soggette al ripiano e i relativi importi. La ricorrente ha dedotto plurimi vizi di legittimità degli atti statali e regionali, nonché questioni di legittimità costituzionale e di compatibilità eurounitaria della disciplina del cd. payback di cui all’art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015. A seguito dell’ordinanza cautelare favorevole, la causa è stata trattenuta in decisione all’udienza del 22 maggio 2026, previo avviso alle parti circa un possibile profilo di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione con riferimento agli atti regionali.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha premesso la ricostruzione del quadro normativo, evidenziando che il meccanismo del c.d. payback, introdotto dall’art. 9-ter, comma 9, d.l. n. 78/2015 e rimodulato dalla legge n. 145/2018, è rimasto inattuato fino all’adozione del decreto ministeriale di certificazione del 6 luglio 2022. Il successivo comma 9-bis ha attribuito alle Regioni il compito di definire l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano, previa verifica della documentazione contabile, secondo le linee guida ministeriali adottate con decreto del 6 ottobre 2022. Sul punto, la giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenze nn. 139 e 140 del 2024) ha ritenuto il contributo richiesto alle imprese quale misura ragionevole e proporzionata, rientrante nell’ambito dell’art. 23 Cost. ma rispettosa della riserva di legge, avendo la norma individuato soggetti, oggetto e procedure della prestazione imposta.

Con riferimento ai motivi di censura avverso gli atti statali, il TAR ha ritenuto le doglianze manifestamente infondate, richiamando le argomentazioni della sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha escluso la violazione dei principi di irretroattività e di affidamento. La Corte ha rilevato che le imprese fornitrici erano consapevoli sin dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano, sicché la successiva attuazione normativa non ha innovato l’assetto sostanziale della disciplina. Il Collegio ha inoltre richiamato propri precedenti conformi, evidenziando come il tetto di spesa regionale sia stato fissato nella stessa misura di quello nazionale, noto agli operatori, che avrebbero dovuto orientare i propri comportamenti secondo ordinaria diligenza.

Quanto all’impugnazione dei provvedimenti regionali, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. L’attività demandata alle Regioni è stata qualificata come meramente attuativo-esecutiva: esse si limitano a verificare la documentazione contabile, definire l’elenco delle aziende e quantificare gli importi dovuti secondo percentuali fissate ex lege, senza alcun margine di discrezionalità. Tale attività non implica esercizio di potere autoritativo, instaurandosi un rapporto obbligatorio di natura paritaria in cui l’impresa è titolare di un diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario, applicandosi il criterio del petitum sostanziale.

In definitiva, il Tribunale ha dichiarato il difetto di giurisdizione per la parte relativa ai provvedimenti regionali, con possibilità di riproposizione ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a., e ha respinto nel resto il ricorso, compensando integralmente le spese di lite in ragione della complessità della controversia.