Nullità parziale della convenzione urbanistica per termini attuativi eccessivamente rigidi (TAR Emilia-Romagna, Sez. II, n. 406 del 10.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
È nulla, per contrasto con il principio di proporzionalità e di ragionevolezza, la clausola della convenzione urbanistica che prevede la decadenza automatica del piano attuativo per il mancato rispetto del termine finale di attuazione, senza alcuna indagine sull’imputabilità del ritardo e sull’entità della violazione. La convenzione urbanistica è riconducibile al genus degli accordi di cui all’art. 11 legge n. 241/1990, sicché le relative clausole sono sindacabili dal giudice amministrativo anche sotto il profilo della ragionevolezza e proporzionalità, trattandosi di modalità di esercizio del potere autoritativo discrezionale. È altresì nulla la clausola che detta termini eccessivamente rigidi per la presentazione dei titoli abilitativi e per l’avvio dei lavori, escludendo ogni possibilità di proroga in presenza di cause di forza maggiore. La nullità parziale della convenzione non si estende all’intero atto, ai sensi dell’art. 1419 c.c., salvo che risulti provato che i contraenti non avrebbero concluso l’accordo senza la parte colpita da nullità.

Il Fatto

Il Consorzio ricorrente, proprietario di terreni edificabili nel Comparto “AT3/AT5” di Cesena, aveva presentato istanza per una variante al piano urbanistico attuativo nel periodo transitorio introdotto dalla legge regionale n. 24/2017. Il Comune, con deliberazione di Giunta n. 352/2019 e successivi atti dirigenziali, aveva assoggettato il PUA a un termine inderogabile di sei anni per la realizzazione degli interventi, decorrente dall’approvazione della variante, anziché dalla stipula della convenzione.

Il Consorzio ha impugnato tali atti, nonché la delibera di approvazione della variante essenziale e la conseguente convenzione urbanistica stipulata nel 2021, contestando la durata del termine, la sua decorrenza e la rigidità delle clausole relative ai termini per la presentazione dei titoli abilitativi e l’avvio dei lavori, oltre al meccanismo della decadenza automatica del piano. Il Comune eccepiva l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e la tardività del deposito documentale.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha rilevato che, per effetto dello ius superveniens (art. 10-septies del D.L. n. 21/2022) e della deliberazione G.C. n. 103/2024, i termini di attuazione erano stati incrementati da sei a nove anni, con conseguente cessazione della materia del contendere rispetto al ricorso introduttivo e alla maggior parte dei motivi aggiunti, essendo le modifiche satisfattive dell’interesse azionato.

Quanto alle clausole della convenzione per le quali permaneva l’interesse, il Collegio ha affermato la propria giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2) c.p.a., trattandosi di controversie relative ad accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento, qualificabili come convenzioni urbanistiche sussumibili nel genus degli accordi ex art. 11 legge n. 241/1990.

Sul merito delle censure, il TAR ha ritenuto nulla la clausola di decadenza automatica del piano attuativo per il mancato rispetto del termine finale, in quanto irragionevole e contrastante con il principio di proporzionalità, essendo la stessa applicabile anche a ritardi non imputabili al privato o di minima entità. La clausola, in quanto regolante l’esercizio di un potere discrezionale, è sindacabile dal giudice amministrativo sotto il profilo della ragionevolezza e proporzionalità, alla luce dei profili pubblicistici degli accordi ex art. 11 legge n. 241/1990.

Il Collegio ha inoltre accolto le censure relative alla clausola che disciplinava l’attuazione della quota di edilizia residenziale pubblica, rimettendo al privato i costi urbanizzativi anticipati e subordinando l’attuazione di una porzione del piano alla selezione del soggetto attuatore del lotto ERP, senza alcuna garanzia di tempi certi.

Da ultimo, il TAR ha dichiarato nulli i termini eccessivamente rigidi per la presentazione dei permessi di costruire e per l’avvio dei lavori, sia per le opere di urbanizzazione sia per quelle private, che non consentivano alcun adattamento a circostanze sopravvenute e che escludevano la possibilità di proroga oltre la scadenza annuale prevista dalla legislazione regionale, nonostante i termini siano suscettibili di sospensione o proroga in presenza di cause di forza maggiore.