Principi di diritto (Massima)
L’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., nel devolvere alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie attinenti a procedure e provvedimenti concernenti la produzione di energia, presuppone che la materia del contendere verta sull’esercizio di poteri pubblicistici autoritativi in materia di regolazione delle tariffe e di determinazione degli incentivi. La giurisdizione esclusiva non si estende alle controversie limitate alla esecuzione patrimoniale di un assetto del rapporto già consolidato, quando la pretesa restitutoria del Gestore dei servizi energetici sia fondata su un provvedimento di decadenza ormai definitivo e non sia più contestata la legittimità dell’esercizio del potere amministrativo. In tale ipotesi, la domanda di restituzione delle somme indebitamente percepite ai sensi dell’art. 2033 c.c., avendo ad oggetto esclusivamente l’obbligo restitutorio conseguente al venir meno del titolo giustificativo del pagamento, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
Il Fatto
Una società, già beneficiaria di tariffe incentivanti per impianti di produzione di energia, veniva dichiarata decaduta dal diritto agli incentivi dal Gestore dei servizi energetici (GSE) con provvedimento del 2017, che la società impugnava dinanzi al giudice amministrativo. Il T.A.R. per il Lazio respingeva il ricorso e il Consiglio di Stato, con sentenza del 2022, rigettava l’appello, confermando la legittimità della decadenza. In pendenza dell’appello, il GSE proponeva dinanzi al T.A.R. sia un giudizio di ottemperanza, sia un autonomo giudizio volto a ottenere la condanna della società alla restituzione degli incentivi percepiti sino all’adozione dei provvedimenti di decadenza.
Il giudizio autonomo veniva deciso dal T.A.R. con sentenza n. 3875/2024, che accoglieva la domanda del GSE e condannava la società alla restituzione degli importi richiesti. La società proponeva appello avverso tale sentenza dinanzi al Consiglio di Stato, eccependo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e chiedendo la sospensione del giudizio in attesa della definizione del procedimento di riesame dei provvedimenti di decadenza ex art. 56 del d.l. n. 76/2020. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 2672/2025, respingeva l’appello, affermando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e rigettando l’istanza di sospensione. Avverso tale sentenza, la società proponeva ricorso per cassazione per difetto di giurisdizione e per eccesso di potere giurisdizionale.
La Motivazione della Corte
Le Sezioni Unite della Corte di cassazione accolgono il primo motivo di ricorso, dichiarando il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore di quella del giudice ordinario. La Corte richiama il consolidato orientamento secondo cui l’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., nel devolvere alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie, incluse quelle risarcitorie, attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia, si radica quando la controversia attiene all’esercizio di poteri pubblicistici del GSE in materia di regolazione delle tariffe e di determinazione degli incentivi, e non si estende a tutte le controversie solo causalmente collegate a un provvedimento amministrativo.
La Corte osserva che la giurisprudenza di queste Sezioni Unite (S.U. n. 14653/2017, n. 10795/2017, n. 10020/2019) ha chiarito che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sussiste quando il giudice è chiamato a sindacare – direttamente o indirettamente – un provvedimento o una procedura che esprime la funzione pubblica di indirizzo della produzione energetica, tra i quali rientrano il riconoscimento, il diniego, la revoca, la decadenza o la rimodulazione degli incentivi. Tuttavia, tali pronunce non affrontano l’ipotesi di una pretesa restitutoria fondata su un provvedimento di decadenza ormai definitivo, né qualificano come rientrante nell’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. una controversia limitata alla esecuzione patrimoniale di un assetto del rapporto già consolidato.
La Corte rileva che, nel caso di specie, il ricorso originariamente proposto dal GSE dinanzi al T.A.R. era volto al mero “recupero dell’indebito” conseguente alla decadenza, ormai definitivamente accertata con il passaggio in giudicato delle sentenze amministrative che avevano rigettato i ricorsi della società. Il GSE non contestava la legittimità della decadenza, né chiedeva un nuovo esercizio di potere pubblico, ma agiva esclusivamente per ottenere la condanna della società alla restituzione delle somme percepite, quale effetto del venir meno del titolo giustificativo del pagamento. Il giudice adito non era, pertanto, chiamato a sindacare o valutare la legittimità della decadenza, ma soltanto ad accertare se, a fronte di pagamenti effettuati, il titolo giustificativo fosse venuto meno e se, per l’effetto, sussistesse l’obbligo restitutorio ai sensi dell’art. 2033 c.c.
La Corte richiama il principio affermato da queste Sezioni Unite (n. 10016/2021), secondo cui appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia che abbia come titolo un indebito oggettivo discendente da un giudizio dinanzi al giudice amministrativo che abbia definito il rapporto giuridico originariamente in discussione. In tale contesto, il giudice dell’obbligazione restitutoria è tenuto a interpretare il provvedimento di decadenza in senso meramente ricognitivo, non valutativo, prendendone atto come fatto giuridico esistente e definitivo. La domanda restitutoria, non reclamando alcun nuovo esercizio di potere pubblico, non evoca la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ma si colloca su un piano esclusivamente privatistico, regolato dal diritto comune. La Corte, pertanto, accoglie il primo motivo di ricorso, dichiara assorbito il secondo motivo, cassa la sentenza impugnata e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale la causa dovrà essere riassunta nel termine di legge.
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Le Sezioni Unite escludono l’eccesso di potere giurisdizionale del Consiglio di Stato che ha interpretato l’art. 103 D.L. n. 18/2020 nel senso di sospendere solo i termini in corso, e non di riaprire quelli già scaduti al 17 marzo 2020.
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