Payback dispositivi medici legittimo senza violare affidamento e concorrenza (TAR Lazio n. 6532 del 10.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo di ripiano del superamento del tetto di spesa per l’acquisto di dispositivi medici (c.d. payback), per gli anni 2015-2018, non lede il legittimo affidamento degli operatori né viola i principi di irretroattività, concorrenza e libera iniziativa economica. L’obbligo di concorrere al ripianamento, nella misura percentuale del proprio fatturato, era già noto alle imprese fin dal 2015, derivando da una disciplina chiara, ancorché attuata solo successivamente con lo ius superveniens del 2022. Gli atti amministrativi di attuazione si configurano come meramente esecutivi, esenti da vizi di istruttoria e motivazione. La fissazione del tetto di spesa regionale al 4,4% del fabbisogno sanitario non introduce un nuovo parametro, ma conferma il tetto nazionale già previsto dalla legge, potendo gli operatori orientare ex ante la propria condotta. La richiesta del pagamento non è retroattiva, rendendo concreta una procedura i cui elementi essenziali (soggetti, oggetto e criteri) erano già definiti dalla norma primaria.

Il Fatto

Una società produttrice di apparecchiature medicali, operante nel settore degli ausili protesici, impugnava gli atti con cui il Ministero della Salute certificava il superamento del tetto di spesa per i dispositivi medici negli anni 2015-2018, quantificando la quota di ripiano a carico delle aziende fornitrici. Il provvedimento, adottato nel 2022 a seguito dell’introduzione del comma 9-bis nell’art. 9-ter D.L. n. 78/2015, rendeva operativo il sistema di payback per un periodo in cui era rimasto di fatto inattuato. La ricorrente deduceva l’illegittimità degli atti per violazione dei principi di affidamento, irretroattività, libera concorrenza e proporzionalità, nonché per difetto di istruttoria, sostenendo che l’intervento tardivo alterasse l’equilibrio economico delle gare e dei contratti già conclusi.

La Motivazione della Corte

Il TAR Lazio ha respinto integralmente il ricorso, condividendo e facendo proprie le argomentazioni della propria sentenza n. 8735/2025, resa su una fattispecie analoga. Il Collegio ha preliminarmente ricordato che la legittimità costituzionale del meccanismo di ripiano per il quadriennio 2015-2018 è stata già affermata dalla Corte costituzionale con le sentenze nn. 139 e 140 del 2024. Con tali pronunce è stato escluso che il payback configuri una misura irragionevole o sproporzionata, qualificandolo come contributo solidaristico rispettoso della riserva di legge relativa di cui all’art. 23 Cost., in quanto la norma individua chiaramente i soggetti obbligati, l’oggetto della prestazione e la procedura di determinazione. In ordine alla lamentata lesione dell’affidamento, la Corte ha rilevato come le imprese fossero consapevoli, sin dal 2015, dell’esistenza del tetto di spesa e del conseguente obbligo di ripiano in caso di sforamento, sicché esse non potevano confidare nel mantenimento integrale dei prezzi di vendita. L’intervento del 2022 non ha innovato sul piano sostanziale, ma ha reso concretamente operative procedure già definite, rendendo non retroattiva l’applicazione.

Con specifico riferimento al caso di specie, il Tribunale ha precisato che il tetto di spesa regionale, fissato dall’Accordo del 2019 al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale, non rappresenta una determinazione ex novo ma la conferma del tetto nazionale già stabilito dalla legge a decorrere dal 2014. Gli operatori, usando l’ordinaria diligenza, avrebbero potuto e dovuto adeguare la propria offerta a tale parametro, ben conoscendo il rischio di dover restituire una parte dei corrispettivi percepiti in caso di sforamento.

Il Collegio ha inoltre escluso la violazione della normativa europea in materia di appalti, osservando che il payback opera ab externo sulla sfera patrimoniale dei fornitori, non alterando né l’esito delle procedure di gara, né l’entità delle forniture, né il prezzo dei beni. Quanto alla dedotta lesione del principio di proporzionalità, ha rilevato l’assenza di prova di un’eccessiva compressione dei margini di utile delle imprese. Riguardo alla questione dell’Iva, ha infine chiarito che i successivi provvedimenti ministeriali hanno fatto riferimento al fatturato al netto dell’imposta, escludendo ogni profilo di illegittimità degli atti impugnati, qualificati come meramente esecutivi di obblighi di legge. Le spese di lite sono state compensate per la complessità delle questioni trattate.