Payback dispositivi medici: atti regionali di ripiano devoluti al giudice ordinario (TAR Lazio n. 7123 del 21.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Sono devoluti alla giurisdizione del giudice ordinario i provvedimenti con cui la Regione definisce l’elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano del superamento del tetto di spesa e ne determina gli importi dovuti, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015. Tale attività regionale è priva di margini di discrezionalità, anche tecnica, ed è interamente vincolata, esplicandosi in compiti meramente ricognitivi e riepilogativi dei presupposti economici del quantum debeatur. Ne deriva l’instaurazione di un rapporto paritario tra amministrazione e impresa, in cui quest’ultima è titolare di un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, non mediato dall’esercizio di un potere autoritativo. Il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo è rilevabile d’ufficio ex art. 9 cod. proc. amm., con possibilità di riassunzione della causa innanzi al giudice ordinario entro il termine di cui all’art. 11 cod. proc. amm.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici impugnava dinanzi al TAR Lazio i decreti ministeriali di certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018 e di adozione delle linee guida propedeutiche ai provvedimenti regionali di ripiano, nonché il provvedimento con cui la Regione Marche aveva approvato l’elenco delle aziende fornitrici soggette al payback. La ricorrente censurava gli atti per illegittimità costituzionale ed eurounitaria del sistema di ripiano e per vizi propri e autonomi della normativa secondaria, chiedendo anche la rimessione alla Corte costituzionale e la proposizione del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE.

Nel giudizio si costituivano le amministrazioni statali e l’azienda ospedaliero-universitaria, eccependo in via pregiudiziale il proprio difetto di legittimazione passiva e l’inammissibilità dell’impugnazione per tardività.

La Motivazione della Corte

Il TAR Lazio ha preliminarmente rilevato d’ufficio, dando avviso alle parti ex art. 73, comma 3, cod. proc. amm., un profilo di parziale inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, limitatamente alle censure relative al provvedimento regionale di ripiano e alle connesse determinazioni delle Aziende sanitarie locali di certificazione dei dati di costo.

Il Collegio ha ricostruito il meccanismo del payback disegnato dall’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015, come introdotto dall’art. 18, comma 1, d.l. n. 115/2022: la certificazione del superamento del tetto di spesa e la quantificazione dello scostamento sono atti statali, mentre alle Regioni è demandata esclusivamente la verifica della documentazione contabile e la definizione, con provvedimento meramente ricognitivo, dell’elenco delle imprese soggette al ripiano e dei relativi importi. Tale attività è interamente vincolata nei presupposti, nel contenuto e nelle modalità procedurali, senza alcuna spendita di potere autoritativo. Il giudice amministrativo ha chiarito che, in presenza di un’attività vincolata della pubblica amministrazione e di un rapporto obbligatorio instaurato “a valle” del potere, la controversia involge un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, devoluto alla giurisdizione del giudice ordinario, richiamando la giurisprudenza delle Sezioni Unite sul riparto di giurisdizione (Cass., S.U., n. 28429/2022; Cass., S.U., n. 8188/2022; Cass., S.U., n. 10089/2020).

Sul merito, il TAR ha invece dichiarato infondate le censure contro gli atti statali e generali, conformandosi alla giurisprudenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024. Il meccanismo del payback è stato ritenuto misura ragionevole e proporzionata, non retroattiva e rispettosa della riserva di legge ex art. 23 Cost., essendo l’obbligo di ripiano già noto alle imprese sin dal 2015. Il Collegio ha inoltre escluso i dedotti vizi di illegittimità della certificazione ministeriale, fondata sul modello CE 2012 e non su quello 2019, e ha qualificato il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 come atto amministrativo generale e non regolamentare, non soggetto al parere del Consiglio di Stato.

A fronte della parziale inammissibilità, la causa è stata riassumibile dinanzi al giudice ordinario nel termine di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia, ai sensi dell’art. 11 cod. proc. amm.