Payback dispositivi medici 2015-2018: legittima la misura a carico delle aziende fornitrici, ma gli atti regionali sono devoluti al giudice ordinario (TAR Lazio n. 13741 del 28.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018, introdotto dall’art. 9-ter d.l. n. 78/2015, costituisce una misura ragionevole e proporzionata, qualificabile come contributo di solidarietà e non come prestazione tributaria, legittimamente posta a carico delle aziende fornitrici in funzione di corresponsabilizzazione degli operatori di mercato. Non assume carattere retroattivo, poiché l’obbligo di ripiano era già noto alle imprese sin dal 2015 nei suoi tratti essenziali. Gli atti regionali che danno attuazione al meccanismo di ripiano, individuando le aziende fornitrici e quantificando gli importi dovuti, non implicano l’esercizio di alcun potere autoritativo, risolvendosi in attività vincolata di natura tecnico-contabile: le relative controversie sono devolute al giudice ordinario per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici al Servizio Sanitario Nazionale ha impugnato dinanzi al TAR Lazio i provvedimenti statali e regionali che hanno dato attuazione al meccanismo del c.d. payback dei dispositivi medici per il quadriennio 2015-2018. Il ricorso, integrato da motivi aggiunti, era diretto avverso il decreto ministeriale di certificazione del superamento del tetto di spesa, le linee guida ministeriali, la determinazione della Regione Umbria di riparto degli oneri di ripiano e le delibere delle aziende sanitarie locali umbre.

La società ha dedotto plurimi profili di illegittimità, sia in via derivata dalla prospettata incostituzionalità della normativa istitutiva del meccanismo, sia per vizi propri dei provvedimenti gravati, lamentando in particolare la natura retroattiva e non proporzionata della prestazione imposta, la mancata predeterminazione del tetto di spesa e la violazione dei principi di trasparenza e partecipazione procedimentale.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha preliminarmente respinto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Conferenza permanente Stato-Regioni, direttamente coinvolta nell’attuazione del meccanismo attraverso l’intesa del 28 settembre 2022 impugnata dalla ricorrente.

Nel merito, il Collegio ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback misura ragionevole e proporzionata, espressiva di un contributo solidaristico giustificato dall’esigenza di garantire la dotazione di dispositivi medici necessaria alla tutela della salute, in un contesto di razionalizzazione della spesa sanitaria pubblica. La Corte ha altresì escluso la violazione dell’art. 23 Cost., sussistendo tutti gli elementi richiesti dalla riserva di legge relativa, e la lesione del principio di irretroattività, essendo l’obbligo di ripiano noto alle imprese sin dal 2015, ancorché non nella sua concreta incidenza individuale.

Il TAR ha quindi dichiarato infondate le censure di illegittimità costituzionale sollevate dalla ricorrente con i primi tre motivi, nonché le doglianze relative alla presunta disparità di trattamento e alla mancata considerazione della composizione pubblico-privata dell’offerta sanitaria nelle singole Regioni. La scelta legislativa di porre a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano è stata ritenuta ragionevole e proporzionata, in quanto ispirata a una logica di corresponsabilizzazione degli operatori di mercato che traggono remunerazione dalle forniture al SSN, con applicazione della quota secondo un criterio proporzionale al fatturato conseguito da ciascuna impresa.

In relazione all’impugnazione degli atti adottati dalla Regione Umbria, il TAR ha invece dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. L’attività demandata alle Regioni e alle Province autonome dall’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015 è stata qualificata come meramente attuativo-esecutiva, priva di qualsiasi margine di discrezionalità anche soltanto tecnica: essa si sostanzia nella verifica della documentazione contabile, nella definizione dell’elenco delle aziende fornitrici e nella quantificazione degli importi dovuti secondo percentuali e criteri fissati dalla legge e dai decreti ministeriali a monte. Trattandosi di attività interamente vincolata, che non implica spendita di potere autoritativo, insorge una situazione di diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, con conseguente devoluzione della controversia al giudice ordinario, ai sensi della consolidata giurisprudenza di legittimità.

Il ricorso per motivi aggiunti, rivolto avverso l’art. 8, comma 3, d.l. n. 34/2023, è stato infine dichiarato improcedibile, essendo stato superato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della disposizione nella parte in cui riservava la riduzione al 48% della quota di ripiano alle sole aziende che non avessero instaurato o abbandonato il contenzioso. Il TAR ha quindi respinto in parte il ricorso introduttivo, dichiarandolo inammissibile per difetto di giurisdizione in relazione agli atti regionali, con possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro il termine di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia, e ha dichiarato improcedibile il ricorso per motivi aggiunti, compensando integralmente le spese di lite.