Risoluzione per inadempimento dell’accordo procedimentale e restituzione delle aree cedute (TAR Emilia-Romagna n. 1061 del 04.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’accordo procedimentale ex art. 18 della L.R. Emilia-Romagna n. 20/2000, quale species del genus degli accordi di cui all’art. 11 della legge n. 241/1990, è fonte diretta ed immediata di reciproci obblighi tra le parti; il mancato recepimento nell’atto di pianificazione non ne determina l’inefficacia ma semmai l’inadempimento, salvo il potere di recesso unilaterale per sopravvenute ragioni di pubblico interesse. L’individuazione delle aree per la collocazione dei diritti edificatori, ove demandata al comune accordo delle parti, costituisce obbligazione a carico di entrambe i contraenti, gravando sulla P.A. il dovere di cooperazione e buona fede nell’esecuzione del contratto. In caso di reciproci inadempimenti, la valutazione comparativa va condotta secondo un criterio di proporzionalità e di incidenza sul sinallagma contrattuale, non meramente cronologico. La risoluzione per inadempimento dell’accordo, con effetto retroattivo ex art. 1458 c.c., comporta la restituzione delle aree cedute gratuitamente, divenute prive di causa, e la reviviscenza dei diritti edificatori originari. Le domande risarcitorie proposte direttamente nei confronti del funzionario pubblico a titolo personale ex art. 28 Cost. appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.

Il Fatto

Nel 2004, in seguito ad un Accordo di Programma in variante al PRG, il Comune convenuto aveva approvato il Piano Particolareggiato relativo ad un nuovo Comparto residenziale denominato “Area Preta”, attribuendo alla società ricorrente, quale avente causa della cooperativa originaria, una capacità edificatoria di 900 mq di Su. Con accordo procedimentale ex art. 18 della L.R. n. 20/2000, sottoscritto il 28 novembre 2011, la cooperativa rinunciava a tale edificabilità “in loco”, impegnandosi a realizzare e cedere gratuitamente al Comune opere di urbanizzazione, mentre l’Amministrazione riconosceva la possibilità di realizzare altrove la Su, obbligandosi ad approvare gli strumenti urbanistici entro sei anni.

La ricorrente, subentrata alla cooperativa in liquidazione coatta amministrativa, lamentava l’inadempimento del Comune per il mancato “atterraggio” dei diritti edificatori e la mancata approvazione degli strumenti urbanistici nel termine, chiedendo la risoluzione dell’accordo e la restituzione delle aree cedute, oltre al risarcimento dei danni.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha preliminarmente dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo quanto alla domanda risarcitoria proposta nei confronti del Responsabile del Servizio Urbanistica a titolo personale, trattandosi di materia devoluta al giudice ordinario ai sensi dell’art. 28 Cost. Ha altresì respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione della deliberazione di Giunta n. 41/2019, rilevando che l’azione ha ad oggetto diritti soggettivi derivanti dall’accordo ed è soggetta a prescrizione e non a decadenza.

Quanto all’efficacia dell’accordo, il Collegio ha chiarito che, ai sensi dell’art. 18 della L.R. n. 20/2000, l’accordo è preceduto da una determinazione dell’organo esecutivo ed il mancato recepimento nella delibera consiliare di adozione dello strumento urbanistico non ne comporta l’inefficacia, bensì l’inadempimento, essendo fonte diretta di obblighi per le parti.

Nel merito, la Corte ha accertato l’inadempimento dell’Amministrazione all’obbligo di approvazione degli strumenti urbanistici nel termine convenuto, rilevando che l’accordo non prevedeva a carico del privato l’obbligo inderogabile di acquisire la disponibilità delle aree per l’atterraggio dei diritti edificatori, essendo l’individuazione demandata al comune accordo delle parti. La perdita di disponibilità dell’area originaria per effetto della liquidazione coatta non integrava una condizione inespressa o presupposizione, mentre la partecipazione all’avviso di manifestazione di interesse per gli accordi operativi di cui all’art. 4 della L.R. n. 24/2017 non conteneva alcuna rinuncia ai diritti derivanti dall’accordo del 2011.

Applicando il criterio di riparto dell’onere probatorio in materia di inadempimento, il Tribunale ha rilevato la prevalenza, nel sinallagma contrattuale, della violazione dell’obbligo del Comune di cooperare all’individuazione di aree alternative, considerata l’acquisizione gratuita delle aree e delle opere di urbanizzazione. Ha pertanto accolto la domanda di risoluzione dell’accordo, con conseguente condanna alla restituzione delle aree previa riduzione in pristino e reviviscenza dei diritti edificatori originari, nonché al risarcimento del danno per le maggiori dotazioni realizzate, ridotto a 50.000 euro per il concorso colposo del creditore ex art. 1227 c.c.

La domanda risarcitoria per equivalente per la perdita della capacità edificatoria è stata respinta in considerazione dell’effetto restitutorio della risoluzione e del concorso colposo.