Il payback dispositivi medici non lede affidamento e libertà di impresa (TAR Lazio n. 7233 del 22.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del c.d. payback sui dispositivi medici, applicabile per gli anni 2015-2018, non lede l’affidamento e la libertà di impresa (artt. 41 e 117 Cost.), in quanto le imprese fornitrici erano consapevoli, fin dal 2015, dell’esistenza di un tetto di spesa e del conseguente obbligo di ripiano in caso di sforamento. La fissazione del tetto di spesa regionale nella misura del 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard non ha effetto retroattivo, essendo tale percentuale già nota come tetto nazionale. I provvedimenti regionali e provinciali di ripiano, adottati ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, non sono espressione di potere autoritativo, ma costituiscono attività meramente vincolata di accertamento tecnico-contabile del quantum debeatur, con conseguente difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, spettando la cognizione della controversia al giudice ordinario.

Il Fatto

La società ricorrente, impresa fornitrice di dispositivi medici al Servizio Sanitario Nazionale, ha impugnato il decreto del Ministro della Salute del 6 luglio 2022, di concerto con il MEF, che certificava il superamento del tetto di spesa per i dispositivi medici per gli anni 2015-2018 a livello nazionale e regionale, e il successivo decreto del 6 ottobre 2022 recante le linee guida propedeutiche ai provvedimenti regionali di ripiano. Ha impugnato, altresì, l’Accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019 che fissava i tetti di spesa regionali al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard e la circolare ministeriale del 29 luglio 2019. Con motivi aggiunti, ha impugnato il decreto della Regione Toscana n. 24681 del 14 dicembre 2022, che approvava l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano, individuando gli importi dovuti. La ricorrente ha dedotto la contrarietà del c.d. payback ai principi costituzionali ed eurounitari.

La Motivazione della Corte

Il TAR Lazio ha respinto il ricorso introduttivo, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha dichiarato il meccanismo del payback sui dispositivi medici, per il periodo 2015-2018, misura ragionevole e proporzionata. La disciplina risponde alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria e pone a carico delle imprese «un contributo solidaristico» giustificato dall’esigenza di assicurare la dotazione di dispositivi medici necessaria alla tutela della salute. La Corte ha escluso la violazione dell’art. 23 Cost., rilevando che la disciplina contiene tutti gli elementi richiesti per il rispetto della riserva di legge, individuando soggetti obbligati, oggetto della prestazione e procedura applicativa.

Quanto alla dedotta violazione del principio di irretroattività e di affidamento, il Tribunale ha osservato che le imprese erano consapevoli sin dal 2015 dell’esistenza di un meccanismo di fissazione di un tetto di spesa nazionale (4,4% del fabbisogno sanitario standard) e dell’obbligo di ripiano in caso di sforamento. La determinazione del tetto regionale, avvenuta solo nel 2019, non ha innovato l’assetto sostanziale, già chiaro e accessibile. La ricorrente, come le altre imprese del settore, avrebbe dovuto orientare i propri comportamenti in base all’ordinaria diligenza. Il c.d. payback rimane estraneo alle procedure di gara, non alterando né l’entità della fornitura né il prezzo finale del prodotto, ma agendo sulla sfera patrimoniale complessiva del fornitore, in modo prevedibile.

Il Tribunale ha, invece, dichiarato inammissibile il ricorso per motivi aggiunti per difetto di giurisdizione. L’attività demandata alle regioni e province autonome dall’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015 è di carattere meramente attuativo-esecutivo, consistendo nella verifica della documentazione contabile e nella definizione dell’elenco delle aziende fornitrici e degli importi dovuti. Si tratta di attività interamente vincolata, priva di qualsiasi margine di discrezionalità, anche tecnica, che non implica una spendita di potere autoritativo. Il rapporto che si instaura è, pertanto, di natura paritaria e la posizione giuridica dell’impresa è di diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo, con conseguente attribuzione della giurisdizione al giudice ordinario, secondo la consolidata giurisprudenza delle Sezioni Unite.

In conclusione, il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e dichiarato inammissibile il ricorso per motivi aggiunti, compensando le spese di lite e indicando che la causa potrà essere riassunta dinanzi al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.