Payback dispositivi medici: atti regionali di ripiano devoluti al giudice ordinario (TAR Lazio n. 7902 del 30.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del c.d. payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018, come disciplinato dall’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, costituisce un contributo di solidarietà legittimo, ragionevole e proporzionato, rispettoso della riserva di legge di cui all’art. 23 Cost. e non lesivo dell’affidamento degli operatori, i quali erano edotti sin dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano in caso di sforamento. Gli atti regionali e provinciali che approvano gli elenchi delle aziende fornitrici soggette al ripiano e quantificano gli importi dovuti non costituiscono espressione di potere autoritativo, ma si risolvono in un’accertamento tecnico di natura economico-contabile sul quantum debeatur, con conseguente difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e devoluzione della controversia al giudice ordinario. La definizione agevolata introdotta dall’art. 7 del d.l. n. 95/2025 non lede il diritto di difesa, essendo un beneficio facoltativo la cui scelta comporta la preclusione delle azioni giurisdizionali.

Il Fatto

Una società operante nella distribuzione di dispositivi medici ha impugnato i decreti del Ministero della Salute del 6 luglio e del 6 ottobre 2022, con i quali è stato certificato il superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015-2018 e sono state adottate le linee guida per il ripiano, nonché gli atti applicativi della Regione Puglia e delle relative ASL. La ricorrente ha dedotto plurime censure di illegittimità costituzionale ed eurounitaria del sistema del payback, nonché vizi propri degli atti impugnati per difetto di istruttoria, violazione delle garanzie partecipative e erroneità dei calcoli. Ha, inoltre, contestato con motivi aggiunti l’avviso con cui la Regione ha dato notizia della misura deflattiva di cui all’art. 7 del d.l. n. 95/2025.

La Motivazione della Corte

Il TAR Lazio ha preliminarmente ricostruito il quadro normativo, evidenziando che l’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 ha posto a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto di spesa regionale, con percentuali crescenti dal 40% per il 2015 al 50% per il 2017 e anni successivi. In esito alla rimessione da parte del medesimo TAR, la Corte costituzionale con la sentenza n. 140 del 2024 ha ritenuto il meccanismo del payback una misura ragionevole e proporzionata nell’ambito del bilanciamento operato dal legislatore, escludendo la violazione dell’art. 41 Cost., dell’art. 23 Cost. e del principio di irretroattività, in quanto le imprese erano consapevoli fin dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa e del conseguente obbligo di ripiano. Il Collegio ha richiamato tale arresto per rigettare le censure relative agli atti statali, precisando che le imprese avrebbero dovuto orientare la propria condotta secondo ordinaria diligenza, considerando l’alea contrattuale derivante dalla possibilità di sforamento.

Quanto agli atti regionali, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione, qualificando l’attività di Regioni e Province come meramente attuativo-esecutiva e interamente vincolata, priva di margini di discrezionalità anche tecnica. Il giudice ha osservato che i provvedimenti regionali si limitano a verificare i dati contabili, approvare l’elenco delle aziende fornitrici e quantificare gli importi secondo percentuali fissate dalla legge, instaurando un rapporto obbligatorio di natura patrimoniale tra l’amministrazione e l’impresa, che coinvolge situazioni di diritto soggettivo e non di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario ai sensi della giurisprudenza delle Sezioni Unite richiamata nella motivazione.

In relazione ai motivi aggiunti, il Collegio ha respinto l’eccezione di illegittimità costituzionale dell’art. 7 del d.l. n. 95/2025, qualificando il meccanismo come definizione agevolata di un debito speciale, analogo a quelli previsti in ambito tributario. Il TAR ha rilevato che la scelta di avvalersi della definizione comporta la preclusione delle azioni giurisdizionali solo come effetto di una libera opzione del debitore, il quale può invece coltivare il giudizio assumendosi il rischio della decisione, senza che risulti leso il diritto di difesa. L’importo ridotto al 48% della quota, esteso a tutte le imprese dalla sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024, non è stato oggetto di contestazione in questa sede.

Il ricorso introduttivo è stato quindi dichiarato in parte inammissibile per difetto di giurisdizione e rigettato nella restante parte, con possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato ai sensi dell’art. 11 c.p.a., mentre il ricorso per motivi aggiunti è stato rigettato, con compensazione delle spese tra le parti costituite.