Payback dispositivi medici legittimo controversie regionali giudice ordinario (TAR Lazio n. 7215 del 22.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del c.d. payback sui dispositivi medici, disciplinato dall’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, come convertito, per gli anni 2015-2018, non viola gli artt. 77, 3, 41, 42, 43, 53, 97 Cost., né l’art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU, né i principi eurounitari, costituendo una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria e un contributo solidaristico conforme alla riserva di legge di cui all’art. 23 Cost. Le imprese fornitrici erano consapevoli sin dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano, sicché non è configurabile alcuna lesione del legittimo affidamento né violazione del principio di irretroattività. I provvedimenti regionali che approvano l’elenco delle aziende fornitrici e quantificano gli importi dovuti costituiscono attività meramente vincolata e ricognitiva, non implicante spendita di potere autoritativo, con la conseguenza che le relative controversie, involgenti un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici ha impugnato dinanzi al TAR Lazio il decreto del Ministro della Salute del 6 luglio 2022, che certificava il superamento del tetto di spesa per l’acquisto di dispositivi medici per gli anni 2015-2018, il decreto del 6 ottobre 2022 recante le linee guida propedeutiche ai provvedimenti regionali di ripiano, l’Accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019 e atti connessi. Con motivi aggiunti, la ricorrente ha altresì impugnato il decreto del Direttore della Direzione Sanità della Regione Toscana n. 24681 del 14 dicembre 2022, che definiva l’elenco delle aziende soggette al ripiano, deducendo l’illegittimità derivata degli atti applicativi regionali.

La società ha articolato numerose censure, sia di legittimità costituzionale sia di violazione della normativa eurounitaria, nonché vizi propri degli atti impugnati, lamentando in particolare la natura retroattiva della fissazione dei tetti di spesa e la lesione dell’affidamento ingenerato nelle imprese partecipanti alle procedure di gara.

La Motivazione della Corte

Il TAR richiama e fa proprie le argomentazioni delle sentenze della stessa Sezione n. 23778/2025 e n. 8735/2025, rese su fattispecie analoghe, nonché la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 per il periodo 2015-2018. La Corte ha qualificato il payback come contributo solidaristico giustificato dall’esigenza di assicurare la dotazione di dispositivi medici necessaria alla tutela della salute, rientrante nell’ambito dell’art. 23 Cost. ma rispettoso della riserva di legge, poiché la disciplina individua chiaramente i soggetti obbligati, l’oggetto della prestazione e la procedura per la determinazione del ripiano.

Quanto alla dedotta violazione del principio di irretroattività e del legittimo affidamento, il Collegio osserva che, sin dall’entrata in vigore del d.l. n. 78/2015, il sistema del payback era noto alle imprese del settore, sia con riguardo alle quote di ripiano (pari al 40% per il 2015, al 45% per il 2016 e al 50% per il 2017 e il 2018), sia con riguardo alla misura del tetto di spesa nazionale, fissato al 4,4% del fabbisogno sanitario standard. L’Accordo del 2019 ha confermato tale percentuale per tutte le regioni, sicché gli operatori economici avrebbero dovuto, con l’ordinaria diligenza, orientare i propri comportamenti considerando il rischio di dover concorrere al ripianamento degli eventuali sforamenti.

Il TAR esclude altresì che il meccanismo incida sull’esito delle procedure di evidenza pubblica: il payback opera ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori, senza alterare né l’entità della fornitura né il prezzo del prodotto, e rimane estraneo al contenuto dei contratti stipulati con le amministrazioni. Né è stato dimostrato che il meccanismo abbia ridotto eccessivamente i margini di utile delle imprese coinvolte.

Con riguardo ai motivi aggiunti, il TAR dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. L’attività demandata alle regioni e alle province dal comma 9-bis dell’art. 9-ter è interamente vincolata e priva di margini di discrezionalità: gli enti territoriali si limitano a verificare la documentazione contabile, a definire l’elenco delle aziende soggette al ripiano e a imporre il pagamento di una quota già determinata a livello normativo e ministeriale. Si instaura così un rapporto obbligatorio tra amministrazione e impresa, che involge un diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo, non mediato dall’esercizio di alcun potere autoritativo. Il processo deve pertanto essere riassunto dinanzi al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a.