Annullamento in autotutela del contratto di swap: difetta la giurisdizione del giudice amministrativo, devoluta al giudice inglese (Cass. civ. Sez. Un. n. 1578 del 23.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
In tema di contratti della pubblica amministrazione, la caducazione in autotutela di atti prodromici alla conclusione del contratto radica la giurisdizione del giudice amministrativo soltanto nell’ipotesi in cui l’esercizio del potere autoritativo di annullamento abbia la funzione di sindacare la legittimità degli atti appartenenti alla sequela procedimentale di carattere discrezionale che ha preceduto la successiva contrattazione con il privato. Qualora, invece, la pubblica amministrazione persegua l’obiettivo di sottrarsi ex post ad un vincolo contrattuale divenuto sconveniente, la controversia verte su una situazione paritetica e spetta alla cognizione del giudice ordinario. La clausola di proroga esclusiva della giurisdizione in favore del giudice inglese, inserita nel contratto ISDA Master Agreement, determina il difetto di giurisdizione del giudice italiano, atteso che il regolamento Bruxelles I bis non trova applicazione ratione temporis in ragione del recesso del Regno Unito dall’UE, e che la giurisdizione del giudice inglese è comunque coperta da giudicato.

Il Fatto

Una società di diritto francese, incorporante dell’istituto di credito che aveva stipulato con una Provincia contratti di swap e un ISDA Master Agreement, ha impugnato dinanzi al TAR Calabria la determinazione dirigenziale con cui l’Amministrazione aveva disposto l’annullamento in autotutela, ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, della delibera di approvazione delle operazioni di ristrutturazione dell’indebitamento tramite strumenti finanziari derivati. L’Amministrazione aveva motivato il provvedimento con il progressivo incremento delle passività nette e il conseguente dubbio sulla compatibilità ab origine delle operazioni con la disciplina pubblicistica. Nel corso del giudizio amministrativo, la società ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, deducendo sia il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sia quello del giudice ordinario italiano in ragione della clausola contrattuale di devoluzione della giurisdizione al giudice inglese.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite hanno rigettato le eccezioni pregiudiziali di rito sollevate dall’Amministrazione. Il ragionevole dubbio sulla giurisdizione, condizione di ammissibilità del regolamento preventivo, è reso palese dalla divaricazione delle posizioni delle parti circa la natura della controversia. La preclusione di cui all’art. 41, comma 1, c.p.c. non opera, in quanto essa è relazionata alla pendenza di un giudizio di merito innanzi al giudice italiano, non essendo ostativa una pronuncia di un giudice straniero sulla propria giurisdizione.

Nel merito, la Corte ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, applicando il criterio del petitum sostanziale e della causa petendi. L’atto di annullamento in autotutela, motivato dalla sopravvenuta sconvenienza economica del contratto, è stato qualificato come un intervento diretto sul rapporto volto a realizzare una sorta di recesso unilaterale, non certo come sindacato sulla legittimità della sequela procedimentale. Una volta concluso il contratto e sorti i reciproci diritti ed obblighi, la situazione resta soggetta alle regole del diritto comune e le controversie relative alla validità del contratto appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, come già affermato dalle Sezioni Unite in fattispecie analoga (Cass. Sez. Un. n. 17245 del 2022; Cass. Sez. Un. n. 23600 del 2017).

La Corte ha poi escluso la giurisdizione del giudice ordinario italiano. Il regolamento n. 1215/2012 non trova applicazione ratione temporis, dovendosi applicare, per le azioni proposte dopo il recesso del Regno Unito dall’UE, la Convenzione dell’Aja del 30 giugno 2005 sugli accordi di scelta del foro. Tale Convenzione attribuisce competenza esclusiva al giudice designato dalle parti, salvo che l’accordo sia nullo secondo la legge dello Stato prescelto.

Nel caso di specie, l’art. 13 dell’ISDA Master Agreement e la parte 4 della Schedule contengono una clausola di giurisdizione esclusiva in favore delle Corti inglesi per ogni controversia relativa ai contratti stipulati; tale clausola devolve al giudice inglese la cognizione di ogni questione inerente la validità ed efficacia dei contratti di swap. La Corte ha infine precisato che l’appartenenza della giurisdizione al giudice inglese è ormai coperta da giudicato, in forza della decisione della High Court of Justice inglese che ha riconosciuto la propria giurisdizione esclusiva. La declaratoria del difetto di giurisdizione del giudice italiano è stata accompagnata dall’integrale compensazione delle spese, per la complessità delle questioni e le “gravi ed eccezionali ragioni”.