Costi manodopera e congruità: il costo medio non è vincolante (TAR Emilia-Romagna n. 779 del 28.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il costo medio della manodopera indicato nelle tabelle ministeriali non assume valore di parametro assoluto e inderogabile, ma svolge funzione indicativa: l’operatore economico può dimostrare la sostenibilità degli scostamenti attraverso una più efficiente organizzazione aziendale, ai sensi dell’art. 41, comma 14, d.lgs. n. 36/2023. Il mero disallineamento tra costo della manodopera offerto e costo medio risultante dalle tabelle non integra violazione dei minimi salariali, che costituiscono l’unico limite invalicabile. In sede di verifica di congruità, i costi della manodopera possono essere diversamente stimati rispetto all’offerta iniziale, purché la modifica non si risolva in un espediente elusivo delle regole di gara o in violazione della par condicio. La stazione appaltante può rinnovare la verifica di congruità applicando gli aumenti retributivi previsti dal rinnovo del CCNL per l’intera durata dell’appalto, anche in presenza di scatti salariali scadenzati nel tempo. Il giudizio di congruità dell’offerta costituisce espressione di discrezionalità tecnica sindacabile solo per manifesta irragionevolezza, illogicità o travisamento dei fatti.

Il Fatto

La società ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui la stazione appaltante, all’esito del rinnovo della verifica di congruità ordinato con sentenza di questo Tribunale, ha nuovamente disposto l’aggiudicazione del lotto n. 2 della procedura aperta per l’affidamento del servizio di smistamento, recapito e distribuzione di documenti e lettere raccomandate in favore della controinteressata. La ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 41, comma 14, e dell’art. 110, comma 5, lett. d), d.lgs. n. 36/2023, sostenendo che l’aggiudicataria avrebbe illegittimamente rideterminato in aumento i costi della manodopera in sede di giustificativi, senza dimostrare la propria più efficiente organizzazione aziendale. Con motivi aggiunti, la società ha impugnato anche il successivo provvedimento con cui la stazione appaltante, dopo un’ulteriore verifica spontaneamente rinnovata, ha confermato l’aggiudicazione applicando l’aumento salariale massimo previsto dal rinnovo del CCNL applicabile per l’intera durata dell’appalto.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha preliminarmente richiamato la sentenza del Consiglio di Stato pronunciata nel medesimo contenzioso, secondo cui l’art. 108, comma 9, d.lgs. n. 36/2023 impone all’operatore economico di indicare nell’offerta i costi della manodopera a pena di esclusione, ma la violazione dei minimi salariali deve essere provata e non può desumersi dal mero disallineamento rispetto al costo medio risultante dalle tabelle ministeriali. Il Collegio ha evidenziato che il diverso importo indicato dalla controinteressata nel rinnovato subprocedimento, superiore ai minimi salariali, è dipeso da specifiche richieste della stazione appaltante volte ad aggiornare gli importi originari alla luce del rinnovo del CCNL, in attuazione della sentenza che aveva disposto il remand.

Quanto alla dedotta omissione di giustificazione dello scostamento tra costo offerto e costo stimato dalla stazione appaltante, il Tribunale ha ritenuto che la controinteressata abbia esposto in modo puntuale le ore lavorative e il personale necessari all’esecuzione dell’appalto secondo il proprio modello organizzativo, con conseguente insindacabilità del giudizio di congruità espresso dalla stazione appaltante. Il Collegio ha precisato che le tabelle ministeriali recano un valore medio, non un valore minimo, e che gli scostamenti del costo del personale possono trovare compensazione in altre voci dell’offerta, come spese generali, accantonamenti e utile d’impresa.

In relazione alla distribuzione dell’orario settimanale su cinque giorni, il Tribunale ha osservato che la stazione appaltante ha correttamente richiesto alla controinteressata di riparametrare le ore al modello delle tabelle ministeriali, senza che da ciò derivi alcuna illegittimità. Il Collegio ha inoltre respinto la censura relativa ai profili temporali degli aumenti retributivi del CCNL, rilevando che la stazione appaltante, nel provvedimento impugnato con i motivi aggiunti, ha applicato l’ultimo scatto salariale con decorrenza giugno 2026, addivenendo comunque all’accertamento della congruità dell’offerta.

Il Tribunale ha infine disatteso la tesi secondo cui l’offerta sarebbe risultata in perdita per effetto della maggiorazione del 25% per il lavoro supplementare, evidenziando l’errore di calcolo compiuto dalla ricorrente nella conversione delle ore giornaliere e la sussistenza di un utile residuo non trascurabile, con conseguente non manifesta irragionevolezza del giudizio di congruità. Il ricorso e i motivi aggiunti sono stati respinti, con compensazione delle spese per la novità e peculiarità della fattispecie.