Affidamento su provvedimento ampliativo: nessun obbligo di sindacarne la legittimità salvo illegittimità manifesta (Cass. civ. Sez. 3 n. 21684 del 25.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il privato destinatario di un provvedimento amministrativo ampliativo della propria sfera giuridica non ha l’obbligo di sindacarne la legittimità, salva l’ipotesi in cui l’illegittimità sia manifesta o gli sia altrimenti nota. Al di fuori di tali evenienze, non è consentito ascrivere a titolo di colpa ex art. 1227, primo comma, cod. civ. a colui che abbia fatto affidamento su un provvedimento concessorio poi annullato in autotutela di non essersi attivato per indagarne ogni profilo di legittimità. La domanda di risarcimento del danno patito per avere incolpevolmente confidato nella legittimità di un provvedimento autorizzativo di un intervento edilizio, successivamente revocato, è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lettera f), d.lgs. n. 104/2010.

Il Fatto

Nel 2006 una società immobiliare propose al Comune l’approvazione di un Programma Integrato di Intervento (PII) per la realizzazione di un piano edificatorio in deroga al piano regolatore, prevedendo il mutamento di destinazione urbanistica di un’area da agricola a residenziale. Il Comune approvò il piano, ma circa cinque anni dopo ne annullò parzialmente in autotutela alcune parti, rilevando, tra l’altro, la prossimità dell’intervento ad uno stabilimento industriale a rischio di incidente rilevante e vizi procedurali nell’approvazione. Gli atti di annullamento furono ritenuti legittimi dal Consiglio di Stato.

La società che aveva acquistato i terreni, e che era subentrata nella gestione del fondo immobiliare, convenne in giudizio il Comune dinanzi al Tribunale di Milano, chiedendo il risarcimento del danno per lesione dell’affidamento ingenerato dall’approvazione del piano e poi tradito dall’annullamento. Il Tribunale rigettò la domanda ritenendo prescritto il diritto. La Corte d’appello di Milano, pur escludendo la prescrizione e la validità della cessione del credito, rigettò nel merito la domanda, ritenendo che il fondo avrebbe potuto avvedersi dell’irrealizzabilità del programma edificatorio con l’ordinaria diligenza e che, per contro, il Comune non avesse tenuto una condotta colposa.

La Motivazione della Corte

La Corte di Cassazione ha esaminato in via prioritaria il ricorso principale, in applicazione del principio per cui il ricorso incidentale condizionato, proposto dalla parte totalmente vittoriosa, va esaminato solo all’esito della fondatezza del ricorso principale. Con riferimento al terzo motivo del ricorso principale, la Corte ha ritenuto fondata la censura di violazione dell’art. 1227, primo comma, cod. civ., ravvisando plurimi errori nella sentenza impugnata.

In primo luogo, la Corte ha rilevato che la sentenza ha postulato, invece che accertare, la regola di condotta dalla cui devianza sarebbe scaturito il fatto colposo del danneggiato, omettendo di verificare la violazione di una norma di legge o di comune prudenza. Non esiste, infatti, né una norma di legge né una regola di comune prudenza che imponga al privato, destinatario di un provvedimento concessorio, di sindacarne la legittimità, obbligo che potrebbe ammettersi solo in presenza di atti manifestamente illegittimi. La Corte ha inoltre evidenziato come la sentenza abbia applicato la regola dell’art. 1227 c.c. dopo aver accertato in concreto fatti esulanti dalla previsione normativa, ascrivendo al fondo la conoscenza di criticità emerse solo successivamente all’acquisto. Infine, la Corte ha rilevato l’insanabile contraddittorietà della motivazione, laddove la stessa illegittimità non percepita dal Comune è stata ritenuta, invece, agevolmente individuabile dal privato imprenditore.

La Corte ha quindi enunciato il principio per cui il privato non è tenuto a sindacare la legittimità del provvedimento ampliativo, salvo che l’illegittimità non sia manifesta o nota. Accolto il terzo motivo, la Corte ha esaminato il ricorso incidentale condizionato, ritenendo fondato il primo motivo relativo al difetto di giurisdizione. Richiamando la sentenza Sezioni Unite n. 26080 del 2025, la Corte ha affermato che la condotta della P.A. che suscita un incolpevole affidamento è un comportamento collegato in via mediata all’esercizio del potere, e pertanto, quando lede un diritto soggettivo in una materia di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, la domanda risarcitoria spetta a quest’ultimo. Nel caso di specie, la materia urbanistica ed edilizia rientra nella giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, comma 1, lettera f), d.lgs. n. 104/2010.

La Corte ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo, assorbendo il ricorso principale e i restanti motivi del ricorso incidentale. Ha compensato le spese del giudizio di legittimità, in ragione del mutamento giurisprudenziale sopravvenuto nelle more del giudizio.