Accordo di programma inadempiuto per inerzia del privato esclude responsabilità comunale (TAR Emilia-Romagna n. 632 del 07.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’accordo di programma ex art. 18 della L.R. Emilia-Romagna n. 20/2000, recepito nello strumento urbanistico, è fonte di obblighi che si intendono adempiuti con la trasformazione delle aree e l’accoglimento dell’osservazione del privato. L’impossibilità di attuare le previsioni edificatorie, sopravvenuta per effetto del mutato quadro urbanistico, non integra inadempimento dell’amministrazione quando la proposta di piano attuativo sia stata presentata dopo quattordici anni dall’approvazione dell’accordo, oltre il termine di validità del primo Piano Operativo Comunale. La pretesa risarcitoria è esclusa, ai sensi dell’art. 1227 c.c., per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza.

Il Fatto

I ricorrenti, proprietari di due aziende agricole con allevamenti intensivi di suini, stipulavano nel 2004 con il Comune un accordo di programma che prevedeva la dismissione delle attività e la trasformazione a destinazione residenziale e produttiva agricola delle loro aree. La variante urbanistica, approvata nel dicembre 2004, subordinava l’attuazione all’approvazione di un piano particolareggiato, modalità espressamente accettata dai privati. Dopo l’archiviazione di una prima proposta nel 2010 per carenza di documentazione, nel 2018 i ricorrenti presentavano una nuova istanza, completata solo nel gennaio 2020. Il Comune avviava la conferenza di servizi con esito favorevole, ma la Provincia dichiarava l’impossibilità di esprimere parere conforme, in quanto il PUA non era stato attuato entro la validità del primo POC. Il Comune adottava quindi la conclusione negativa del procedimento. I ricorrenti impugnavano l’atto, chiedendo l’accertamento dell’inadempimento, la risoluzione dell’accordo e il risarcimento dei danni.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha accolto l’eccezione di difetto di giurisdizione sulla domanda risarcitoria proposta nei confronti del responsabile del Settore, persona fisica, poiché la pretesa non riguarda un procedimento in cui sia parte una pubblica amministrazione ed è diretta alla tutela di un diritto soggettivo, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario.

Nel merito, il Collegio ha rilevato che gli obblighi posti dall’accordo di programma a carico del Comune — accoglimento dell’osservazione, recepimento nello strumento urbanistico e trasformazione delle aree — risultano tutti adempiuti. L’impossibilità di approvare il PUA non discende da un inadempimento dell’amministrazione, ma dal mutato quadro urbanistico e dalla prolungata inerzia dei proponenti, che hanno presentato la proposta completa solo dopo sedici anni dall’approvazione dell’accordo, quando il primo POC era ormai scaduto.

La norma transitoria del PSC imponeva l’attuazione delle previsioni del PRG entro la data di validità del primo POC. La Provincia, con parere vincolante rimasto inoppugnato, ha confermato l’interpretazione sfavorevole, confortata dal parere del Servizio Giuridico del Territorio regionale. Il Collegio ha quindi escluso la configurabilità dell’inadempimento comunale e ha applicato l’art. 1227 c.c., non essendo dovuto il risarcimento per i danni che i creditori avrebbero potuto evitare con l’ordinaria diligenza.

Infine, è stata disattesa la censura sulla mancata accettazione del permesso di costruire convenzionato, modalità non prevista dall’accordo e comunque soggetta al medesimo termine di validità del primo POC. Analoga sorte ha avuto la domanda di risarcimento per la dismissione degli allevamenti, essendo tale impegno condizionato all’approvazione del PUA e l’anticipata cessazione frutto di una scelta autonoma dei ricorrenti.