Cessione di crediti verso la PA: forma pubblica e disapplicazione del regolamento (Cass. civ. Sez. 1 n. 7298 del 26.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
La questione della pretesa illegittimità dell’art. 115 d.P.R. n. 554/1999 per violazione dei limiti della delegificazione di cui all’art. 3 legge n. 109/1994 è inammissibile in sede di legittimità se non è stata prospettata nei giudizi di merito e se la norma regolamentare viene in rilievo non come antecedente logico, ma come fondamento del diritto dedotto in giudizio. Dopo l’entrata in vigore del d.P.R. n. 554/1999, la cessione dei crediti da corrispettivo di appalto di lavori pubblici deve essere stipulata per atto pubblico o scrittura privata autenticata e notificata alla pubblica amministrazione debitrice, restando la relativa disciplina di natura derogatoria rispetto al diritto comune. L’art. 26, comma 5, legge n. 109/1994, nel richiamare la legge n. 52/1991, non ha abrogato la normativa speciale di settore.

Il Fatto

Una società cedeva alla banca il proprio credito verso l’Anas per corrispettivo di appalto, con scrittura privata non autenticata, notificando la cessione alla debitrice. Ottenuto decreto ingiuntivo, l’Anas proponeva opposizione deducendo l’inopponibilità della cessione per difetto di forma. Il tribunale rigettava l’opposizione applicando l’art. 1264 cod. civ., ma la Corte di appello di Bari, ritenuta applicabile la disciplina speciale di cui all’art. 115 d.P.R. n. 554/1999, accoglieva l’appello e revocava il decreto ingiuntivo. La cessionaria, cui il credito era stato nel frattempo ceduto, ricorreva per cassazione.

La Motivazione della Corte

La ricorrente censurava la sentenza di appello per non aver disapplicato l’art. 115 d.P.R. n. 554/1999, asseritamente emanato in carenza di potere, avendo il Governo introdotto requisiti di forma essenziali non previsti dalla legge quadro n. 109/1994. La Corte ritiene il motivo inammissibile sotto un duplice profilo: la questione di illegittimità del regolamento non era mai stata sollevata nei giudizi di merito e, comunque, la norma regolamentare veniva in rilievo come fondamento del diritto fatto valere, non come antecedente logico, con la conseguente esclusione del potere di disapplicazione da parte del giudice ordinario.

La S.C. chiarisce che il potere di disapplicazione degli atti amministrativi, ex art. 5 legge n. 2248/1865 all. E, può essere esercitato anche nelle controversie in cui è parte la pubblica amministrazione, ma solo se l’atto illegittimo costituisce un mero antecedente logico e se il vizio è di legittimità. Nella specie, l’art. 115 d.P.R. n. 554/1999 non era un atto presupposto, bensì la norma che fondava l’accertamento dell’inopponibilità della cessione alla debitrice, rendendo preclusa ogni valutazione incidentale sulla sua validità.

Quanto al merito della censura, la Corte richiama la natura di regolamento di delegificazione del d.P.R. n. 554/1999, adottato ai sensi dell’art. 17, comma 2, legge n. 400/1988. Secondo la giurisprudenza costituzionale, le norme generali regolatrici della materia devono costituire le scelte fondanti dell’assetto normativo; l’art. 26, comma 5, legge n. 109/1994, in materia di cessione dei crediti da appalto, integra tale parametro, sicché il Governo era legittimato a dettare la disciplina di dettaglio.

Infine, la S.C. ribadisce la natura derogatoria della disciplina della cessione dei crediti verso la pubblica amministrazione rispetto al codice civile, e della legge n. 52/1991 rispetto alla disciplina comune. Il rinvio operato dall’art. 26, comma 5, legge n. 109/1994 alla legge sul factoring non comporta l’abrogazione delle norme speciali che già regolavano la cessione dei crediti verso la PA, rimanendo fermo il requisito dell’atto pubblico o della scrittura privata autenticata, già previsto dagli artt. 69 e 70 del r.d. n. 2440/1923 per le amministrazioni statali.