Risarcimento danni da pandemia Covid-19: giurisdizione del giudice amministrativo (Cass. civ. Sez. Un. n. 1952 del 29.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
Configura una controversia in tema di servizio di pubblica utilità, devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 104/2010, la domanda di risarcimento del danno non patrimoniale proposta dai familiari delle vittime della pandemia da Covid-19 nei confronti dello Stato e della Regione, fondata sulla dedotta inadeguatezza dell’organizzazione e della gestione del servizio sanitario nazionale antecedente e successiva all’emergenza. La natura di diritto fondamentale della posizione lesa non è dirimente ai fini del riparto di giurisdizione, ove la tutela del diritto alla salute richieda la mediazione del potere amministrativo, il cui esercizio è rimesso a scelte discrezionali.

Il Fatto

Alcuni familiari di soggetti deceduti a causa del contagio da Covid-19 hanno convenuto in giudizio dinanzi al Tribunale di Roma la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero della salute e la Regione Lombardia, chiedendo il risarcimento del danno non patrimoniale da perdita del rapporto parentale. La domanda è stata incentrata su presunte omissioni e violazioni di normative nazionali e sovranazionali, quali l’assenza di un piano pandemico adeguato e la mancata attuazione delle misure di preparazione all’emergenza.

Gli attori hanno qualificato la propria pretesa come fondata sulla lesione di diritti soggettivi, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario. Le amministrazioni convenute hanno invece eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo la devoluzione della controversia al giudice amministrativo. Le compagnie assicuratrici chiamate in causa dalla Regione hanno eccepito, altresì, il difetto assoluto di giurisdizione, trattandosi di atti politici insindacabili.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite, investite del regolamento preventivo di giurisdizione, hanno preliminarmente rigettato l’eccezione di difetto assoluto di giurisdizione. La nozione di atto politico, di cui all’art. 7, comma 1, c.p.a., è recessiva e ricorre solo per gli atti emanati dal Governo nell’esercizio della funzione di indirizzo politico al massimo livello, liberi nel fine. Nel caso di specie, le attività di pianificazione e gestione dell’emergenza pandemica costituiscono esercizio di funzione amministrativa, sindacabile dal giudice.

Nel merito, la Corte ha individuato il petitum sostanziale nella lesione del diritto alla salute dei congiunti, causalmente riconducibile all’azione/omissione dell’apparato amministrativo nell’apprestamento di misure a fronteggiare la crisi. Pur nella qualificazione formale operata dagli attori, la causa petendi è stata ricondotta alla dedotta inefficienza nello svolgimento dei compiti di amministrazione attiva nell’organizzazione del servizio sanitario nazionale. Tale allegazione integra una controversia afferente a un servizio di pubblica utilità, attratta nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., in conformità al principio enunciato da Cass., S.U., n. 18540/2023.

La Corte ha escluso che la natura di diritto fondamentale della posizione lesa imponga la giurisdizione del giudice ordinario. Richiamando Cass., S.U., n. 4873/2022, ha precisato che il riparto dipende dal concreto assetto normativo: ove il diritto fondamentale richieda la mediazione del potere pubblico per essere bilanciato con altri interessi, la giurisdizione resta al giudice amministrativo. Nella fattispecie, alcuna norma predeterminava in modo vincolante le modalità di gestione dell’emergenza, rimesse a scelte discrezionali della pubblica amministrazione.

Infine, le Sezioni Unite hanno escluso la riconducibilità della fattispecie al mero comportamento materiale lesivo del neminem laedere, trattandosi di un comportamento composito, attivo e omissivo, espressivo della funzione amministrativa. Hanno altresì precisato che il richiamo alla responsabilità da contatto amministrativo qualificato non muta la conclusione: la giurisdizione del giudice amministrativo sussiste anche per la domanda risarcitoria da lesione dell’affidamento quando la condotta della P.A. sia connessa all’esercizio del potere autoritativo nelle materie di giurisdizione esclusiva, come ribadito da Cass., S.U., n. 26080/2025. La giurisdizione del giudice ordinario resta limitata ai casi che esulano dalle materie di giurisdizione esclusiva.