Permesso di costruire convenzionato e compensazione urbanistica: l’equilibrio tra diritti edificatori e oneri è questione di fatto (TAR Campania n. 4972 del 12.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il permesso di costruire convenzionato, ex art. 28-bis d.P.R. n. 380/2001, costituisce titolo edilizio alternativo alla pianificazione attuativa, ammissibile quando le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte con modalità semplificata, e la convenzione che vi accede è soggetta alla disciplina degli accordi di cui all’art. 11 l. n. 241/1990. La compensazione urbanistica, quale forma di remunerazione alternativa all’indennità di esproprio, attribuisce al proprietario dell’area vincolata un credito edilizio fruibile su altra area, ponendosi in rapporto di alternatività e non di cumulabilità con l’indennizzo. L’utilizzo combinato di tali istituti è legittimo, ma la relativa applicazione concreta deve rispettare il principio di proporzionalità, richiedendosi un equilibrio tra i diritti edificatori riconosciuti al privato e gli oneri assunti, nonché l’osservanza degli indici e delle destinazioni di zona previsti dalla pianificazione urbanistica. La verifica di tale equilibrio costituisce accertamento di fatto demandato al giudice, che può disporre verificazione tecnica ai sensi dell’art. 66 cod. proc. amm..

Il Fatto

Un’associazione ambientalista ha impugnato la delibera consiliare con cui un comune campano aveva approvato la convenzione per un permesso di costruire convenzionato con compensazione urbanistica, relativo a un intervento in località Iannassi, nonché gli atti conseguenti, tra cui la delibera di giunta e la bozza di convenzione. Con successivi motivi aggiunti, la ricorrente ha esteso l’impugnazione al permesso di costruire rilasciato al privato per la realizzazione di un complesso commerciale e residenziale e la convenzione stipulata, chiedendo l’accertamento dell’inefficacia di quest’ultima.

La vicenda riguarda la cessione al comune di un’area destinata ad attrezzature pubbliche (zona F1), a fronte della quale al privato è stato riconosciuto un credito edilizio di 1.950 mc, da utilizzare su un’area limitrofa classificata come zona C1. La ricorrente ha lamentato la sottostima del valore del credito edilizio e la sopravvalutazione dell’area ceduta, la violazione dell’indice di fabbricabilità previsto per l’area di atterraggio, la mancata osservanza del rapporto tra destinazioni residenziale e commerciale, nonché l’illegittima inclusione nel computo volumetrico di edifici ricadenti in zona agricola e nella fascia di rispetto autostradale.

La Motivazione della Corte

Il collegio ha preliminarmente ricostruito il quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento. Ha rammentato che l’art. 28-bis d.P.R. n. 380/2001 ha introdotto una nuova figura di titolo edilizio, collocabile nei casi in cui le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte con modalità semplificata, laddove la pianificazione attuativa risulterebbe ridondante e non rispettosa del principio di proporzionalità. Ha precisato che alla convenzione che accede al permesso si applica l’art. 11 l. n. 241/1990 e che l’istituto non introduce deroghe alla disciplina urbanistica generale.

Con riferimento alla compensazione urbanistica, il TAR ha evidenziato che essa costituisce una forma di remunerazione alternativa a quella pecuniaria per i proprietari di suoli destinati all’espropriazione e che i diritti edificatori attribuiti si pongono in rapporto di alternatività, non di cumulabilità, rispetto all’indennità di espropriazione. Il collegio ha quindi ammesso l’utilizzabilità anche combinata degli istituti del permesso convenzionato e della compensazione, contestata dalla ricorrente in via principale.

Quanto alle censure relative alle concrete modalità applicative, il tribunale ha rilevato la sussistenza di profili di natura prettamente tecnica che richiedono appositi accertamenti. In particolare, ha ritenuto necessario verificare se sussista un equilibrio, in termini di proporzionalità, tra i vantaggi e gli oneri correlati all’operazione, in relazione agli indici edificatori convenzionali applicati, e se la volumetria assentita sia conforme alle previsioni del R.U.E.C. comunale e delle N.T.A.

Il collegio ha evidenziato il contrasto tra la prospettazione della ricorrente — che sostiene l’illegittimità dell’indice di 1,25 mc/mq applicato anche all’area di atterraggio, superiore a quello di 0,50 mc/mq previsto per la zona C1, e la violazione del rapporto 60/40% tra volumetria residenziale e commerciale — e le difese dell’amministrazione e del privato, che hanno valorizzato gli oneri assunti dal privato (realizzazione di opere pubbliche) e il valore urbanistico potenziale dell’area. Alla luce di tali contrasti, il giudice ha disposto verificazione tecnica, demandando all’Ordine degli Ingegneri della provincia di Benevento la valutazione della proporzionalità dell’operazione e la verifica della corretta applicazione degli indici e delle destinazioni di zona.