Ordinanza di demolizione e PAS incompleta su area vincolata: silenzio-assenso non formato (TAR Lazio n. 913 del 28.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il silenzio-assenso sulla procedura abilitativa semplificata di cui all’art. 6 d.lgs. n. 28/2011 non può formarsi quando l’istanza sia incompleta per carenza di allegati tecnici essenziali e l’area interessata sia gravata da vincoli paesaggistici e idrogeologici, rientrando la fattispecie nell’ambito di esclusione dell’art. 20, comma 4, l. n. 241/1990. In presenza di tali presupposti non si perfeziona alcun titolo tacito, sicché l’amministrazione non è tenuta ad attivare il potere di autotutela ex art. 21-nonies l. n. 241/1990 prima di ordinare la demolizione. La competenza ad adottare l’ordinanza repressiva spetta al dirigente o responsabile dell’ufficio tecnico comunale ex artt. 27 e 31 d.P.R. n. 380/2001, non al SUAP né al Sindaco. Trattandosi di atto vincolato, l’ordinanza di demolizione non richiede la comunicazione di avvio del procedimento ed è adeguatamente motivata quando descrive le opere abusive e le ragioni dell’abusività.

Il Fatto

La società ricorrente, nel 2023, presentava al Comune istanza di procedura abilitativa semplificata per la realizzazione di un impianto agrovoltaico su un’area ricadente in parte nel territorio di altro Comune. A seguito di segnalazione, l’ufficio tecnico comunale e i Carabinieri effettuavano un sopralluogo congiunto dal quale emergevano ingenti movimenti di terra, realizzazione di terrazzamenti e scarpate, allargamento di strade interpoderali e spostamento di ulivi, in difformità dal progetto depositato e in presenza di vincoli paesaggistici e idrogeologici.

Il Comune adottava quindi un’ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi, impugnata dalla società con ricorso al TAR deducendo nove motivi di censura, tra cui l’incompetenza del responsabile dell’ufficio tecnico, la violazione delle garanzie partecipative, la formazione del silenzio-assenso sulla PAS, il difetto di motivazione e la contraddittorietà dell’azione amministrativa.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha preliminarmente respinto le censure di incompetenza, richiamando il consolidato orientamento secondo cui la competenza ad adottare le ordinanze di demolizione spetta al dirigente o responsabile dell’ufficio tecnico comunale ex artt. 27 e 31 d.P.R. n. 380/2001. Il SUAP, quale modello organizzativo di semplificazione dei procedimenti per attività produttive, non svolge funzioni di vigilanza edilizia né di repressione degli abusi, e la circostanza che il Comune abbia aderito a un SUAP intercomunale non modifica il riparto legale di competenze.

Quanto al merito, il punto centrale riguardava la presunta formazione del silenzio-assenso sull’istanza PAS. Il Tribunale ha escluso che il titolo tacito si fosse perfezionato, sulla base di tre concorrenti ragioni: l’esclusione operante ai sensi dell’art. 20, comma 4, l. n. 241/1990 per i procedimenti riguardanti il patrimonio paesaggistico, l’ambiente e il rischio idrogeologico; l’incompletezza dell’istanza, priva degli allegati tecnici necessari all’acquisizione dei nulla-osta, con la conseguente sospensione del termine ex art. 6, comma 5, d.lgs. n. 28/2011; la dichiarazione falsamente resa dal progettista circa l’assenza di necessità di acquisire pareri o autorizzazioni. La PAS, ascrivibile al genus della SCIA, presuppone la completezza documentale e l’assenza di interessi sensibili, condizioni entrambe mancanti nel caso di specie.

Il Collegio ha inoltre ritenuto l’ordinanza adeguatamente motivata, richiamando la giurisprudenza secondo cui l’atto, essendo vincolato e doveroso, è sufficientemente motivato quando descrive le opere abusive e indica le ragioni dell’abusività, circostanza verificatasi nel caso concreto con la descrizione analitica di terrazzamenti, scarpate, rinforzi con massi di cava e spostamento di ulivi. I certificati di destinazione urbanistica prodotti dal Comune attestavano la presenza del vincolo paesaggistico ex art. 142, comma 1, lett. g), d.lgs. n. 42/2004 e del vincolo idrogeologico, sicché la censura relativa all’insussistenza dei vincoli è risultata priva di riscontro probatorio.

Quanto alla dedotta violazione delle garanzie partecipative, il Tribunale ha aderito all’orientamento prevalente che esclude l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento per l’ordinanza di demolizione, trattandosi di atto vincolato il cui contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso, con conseguente applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990. Pur segnalando l’esistenza di un filone più garantista per le fattispecie complesse, il Collegio ha rilevato che la ricorrente, pur non avendo partecipato al sopralluogo, non aveva dimostrato che un contraddittorio anticipato avrebbe mutato l’esito.

Il ricorso è stato pertanto respinto, con compensazione delle spese di lite in ragione della particolarità della questione trattata.