Fase esecutiva della concessione autostradale: giurisdizione del giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 4664 del 02.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
La controversia relativa alla fase esecutiva di una concessione avente ad oggetto la costruzione e la gestione di un’opera pubblica, concernente l’accertamento dell’adempimento o dell’inadempimento delle obbligazioni assunte nel rapporto concessorio, spetta alla giurisdizione del giudice ordinario. Tale principio si applica anche quando la domanda è proposta impugnando il provvedimento di approvazione parziale del progetto, purché l’approvazione non configuri esercizio di un potere autoritativo idoneo ad incidere unilateralmente sul contenuto dei diritti e degli obblighi convenzionali. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni di pubblici servizi è ammessa solo se la pubblica amministrazione agisce nell’esercizio di un potere autoritativo, non anche quando opera in posizione di tendenziale parità con la controparte. La domanda di riconoscimento di maggiori importi per interventi relativi ad un periodo successivo a quello coperto da un precedente giudicato sulla giurisdizione è caratterizzata da causa petendi e petitum autonomi.

Il Fatto

La società concessionaria autostradale, in regime di proroga della concessione, aveva agito in sede civile per ottenere il riconoscimento dei costi sostenuti per interventi realizzati dopo il 31 dicembre 2017 e il risarcimento del danno per la mancata remunerazione degli investimenti. Aveva inoltre impugnato dinanzi al TAR il provvedimento con cui il Ministero aveva approvato una perizia di variante senza riconoscere ad investimento gli importi dei lavori aggiuntivi, e aveva poi proposto regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo alle Sezioni Unite di individuare il giudice munito di giurisdizione, pur in assenza di eccezione sollevata dalle parti nel giudizio amministrativo.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite dichiarano preliminarmente ammissibile il regolamento, affermando il principio per cui la natura oggettiva dell’interesse alla corretta soluzione della questione di giurisdizione legittima la parte ad accedere al regolamento preventivo anche quando il giudizio di merito sia stato instaurato dinanzi a un giudice la cui giurisdizione non sia stata contestata. È sufficiente che sussistano ragionevoli dubbi sulla correttezza della scelta compiuta, idonei a rappresentare un interesse concreto e immediato alla risoluzione della questione.

Nel merito, la Corte richiama il proprio consolidato orientamento in materia di concessioni di lavori pubblici, affermando che la stipulazione del contratto rappresenta lo spartiacque tra la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di affidamento e la giurisdizione ordinaria sulle controversie relative alla fase esecutiva del rapporto. La Corte costituzionale, con le sentenze n. 179/2016 e n. 178/2022, ha chiarito che la giurisdizione esclusiva può trovare giustificazione soltanto se la pubblica amministrazione agisce nell’esercizio di un potere autoritativo.

Le Sezioni Unite escludono che la fattispecie rientri nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm., in quanto la controversia non attiene alla fase di affidamento ma alla fase esecutiva del rapporto concessorio. Il provvedimento di approvazione del progetto, pur impugnato, non è configurabile come esercizio di un potere autoritativo, ma come un sindacato di ordine tecnico-giuridico sulla necessità e sulle modalità di realizzazione delle opere, nonché sulla congruità dei costi, da compiersi alla stregua delle pattuizioni convenzionali.

La Corte precisa, infine, che il passaggio in giudicato della statuizione sulla giurisdizione contenuta in una precedente sentenza, resa tra le stesse parti ma con riferimento a interventi realizzati fino al 31 dicembre 2017, non rileva, poiché la nuova domanda è caratterizzata da causa petendi e petitum diversi, relativi ad un arco temporale e ad opere differenti. La riconducibilità al medesimo rapporto giuridico può assumere rilievo solo ai fini dell’inquadramento della controversia.