La nullità del contratto per difetto di forma scritta non preclude l’azione di arricchimento della P.A. (Cass. civ. Sez. Un. n. 11513 del 28.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
La nullità del contratto concluso dalla pubblica amministrazione per difetto della forma scritta ad substantiam non preclude l’esercizio della domanda di arricchimento ingiustificato. L’ostacolo all’azione è costituito solo dalla nullità per illiceità di un elemento essenziale del contratto (causa, oggetto o motivi) ai sensi dell’art. 1418, comma secondo, c.c., dal contrasto con l’ordine pubblico o dalla frode alla legge. L’azione ex art. 2041 c.c. è esperibile anche dalla pubblica amministrazione che abbia subito un depauperamento patrimoniale a causa dell’esecuzione del contratto nullo. In caso di nullità contrattuale, la domanda di arricchimento ha carattere sussidiario rispetto all’azione di ripetizione dell’indebito ex art. 2033 c.c. ed è proponibile solo se quest’ultima sia preclusa per carenza ab origine dei presupposti che la fondano.

Il Fatto

Il titolare di un caseificio ha proposto opposizione avverso l’ingiunzione emessa dal Comune per il pagamento del canone acqua relativo a quattro annualità. Il giudice di primo grado ha accolto l’opposizione, ma la Corte d’appello, in riforma, ha dichiarato nullo il contratto di utenza per carenza della forma scritta e ha condannato l’opponente a corrispondere al Comune una somma a titolo di indennizzo per ingiustificato arricchimento. La Cassazione ha rimesso la questione alle Sezioni Unite, chiamate a chiarire se la nullità del contratto della P.A. per vizi formali renda improponibile l’azione.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite hanno innanzitutto escluso l’applicabilità delle norme sulla contabilità pubblica (richiamate dall’art. 191 d.lgs. n. 267/2000) al caso di specie. Tali disposizioni, che devolvono al funzionario il rapporto obbligatorio sorto in violazione delle regole di spesa, riguardano esclusivamente le ipotesi in cui la P.A. è beneficiaria di una fornitura. Non sussiste, invece, alcun impegno di spesa da registrare a bilancio quando è l’amministrazione stessa a erogare prestazioni o beni, come nella fornitura idrica: in questo caso non può configurarsi alcuna identità di ratio.

Con riferimento alla questione centrale della sussidiarietà, la Corte ha chiarito che l’improponibilità dell’azione ex art. 2041 c.c. non discende dalla semplice violazione di una norma imperativa, ma si ricollega esclusivamente alle ipotesi in cui il contratto sia illecito, ossia caratterizzato dall’illiceità di un elemento essenziale. La nullità per carenza della forma scritta, pur essendo posta a presidio di interessi pubblici come la trasparenza e il buon andamento, non connota il regolamento negoziale di un disvalore tale da giustificare la reazione più severa dell’ordinamento. Va pertanto superata l’idea che l’onere di forma, anche nei contratti pubblici, renda intangibile il patrimonio dell’ente incrementato senza giusta causa.

La natura oggettiva dell’azione e la sua funzione di norma di chiusura del sistema impongono che il rimedio sia esperibile anche dalla pubblica amministrazione. Le esigenze di tutela del patrimonio pubblico e di corretta gestione delle risorse prevalgono, secondo la Corte, sulle ragioni di rigore formale, tanto più che l’indennizzo non ricomprende i benefici che il privato avrebbe tratto da un contratto valido. L’azione, pertanto, non si traduce in uno strumento per eludere le regole di contabilità.

Infine, i giudici di legittimità hanno ribadito che l’azione di arricchimento è preclusa quando l’impoverito possa agire con la ripetizione d’indebito. Nel caso di specie, l’impossibilità di restituire in natura i quantitativi di acqua consumati rendeva improponibile l’azione ex art. 2033 c.c., configurandosi un limite che condizionava l’esperimento del rimedio tipico e legittimava il ricorso all’art. 2041 c.c.

La Corte ha accolto il primo motivo di ricorso, con cui si deduceva che l’indennizzo non può corrispondere all’intero corrispettivo contrattuale: esso va liquidato nella minor somma tra l’arricchimento e la perdita, non potendo includere la remunerazione del capitale investito, componente del lucro cessante non recuperabile. La sentenza è cassata con rinvio alla Corte d’appello in diversa composizione.