Payback dispositivi medici: atti regionali vincolati e giurisdizione del giudice ordinario (TAR Lazio, Sez. III-quater n. 10601 del 09.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del c.d. payback dei dispositivi medici, per le annualità 2015-2018, costituisce un contributo di solidarietà e non un tributo, ragionevole e proporzionato rispetto ai principi di cui agli artt. 3, 23, 41 e 53 Cost., nonché compatibile con i principi di uguaglianza, parità di trattamento e libertà di impresa sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Il relativo obbligo di ripiano, noto sin dal 2015, non ha portata retroattiva e la sua applicazione non viola il principio di neutralità dell’IVA, essendo consentita la detrazione dell’imposta dai versamenti effettuati. La determinazione della quota di ripiano dovuta dal singolo fornitore, demandata alla Regione con provvedimento di natura vincolata e meramente ricognitiva, non implica esercizio di potere autoritativo, sicché la controversia inerente all’atto regionale attiene a un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici al Servizio Sanitario Nazionale ha impugnato dinanzi al TAR Lazio il decreto ministeriale che ha certificato il superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018, le linee guida ministeriali attuative, l’accordo stipulato in sede di Conferenza Stato-Regioni e il decreto assessorile della Regione Siciliana che ha quantificato la quota di ripiano (c.d. payback) a proprio carico. La ricorrente ha dedotto l’illegittimità costituzionale della normativa istitutiva del meccanismo per violazione degli artt. 3, 23 e 53 Cost., la sua incompatibilità con il diritto eurounitario e con il principio di neutralità dell’IVA, nonché la violazione del legittimo affidamento per la tardiva e retroattiva fissazione dei tetti di spesa. Ha inoltre contestato la legittimità del decreto regionale per difetto di istruttoria e di trasparenza dei dati di spesa.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha disatteso l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Conferenza Stato-Regioni, in quanto è in quella sede che è stato raggiunto l’accordo attuativo della disciplina sul payback. Nel merito, ha ritenuto infondate le censure avverso gli atti statali, richiamando i consolidati principi espressi dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 140 del 2024 e dal proprio precedente conforme (TAR Lazio, sez. III-quater, n. 11550 del 2025). Il meccanismo del payback è stato qualificato come contributo di solidarietà rientrante nell’ambito dell’art. 23 Cost., ma rispettoso della riserva di legge, in quanto la disciplina individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri generali di determinazione. La misura è stata ritenuta ragionevole e proporzionata, essendo funzionale alla razionalizzazione della spesa sanitaria e alla corresponsabilizzazione degli operatori del settore, i quali traggono la loro remunerazione anche dalle forniture pubbliche; l’esclusione della natura tributaria ha comportato il rigetto delle censure relative alla violazione dell’art. 53 Cost.

Sotto il profilo della compatibilità con il diritto dell’Unione europea, il Collegio ha escluso la violazione dei principi di uguaglianza e parità di trattamento, evidenziando come il meccanismo incida in misura proporzionata al fatturato di ciascuna impresa e come la prevedibilità dell’onere fosse desumibile sin dall’introduzione della disciplina nel 2015. Ha altresì escluso la violazione del principio di neutralità dell’IVA, rilevando che lo ius superveniens (art. 9, comma 1, del d.l. n. 34/2023) ha consentito alle aziende di portare in detrazione l’IVA determinata scorporandola dall’ammontare dei versamenti effettuati, secondo le modalità del d.P.R. n. 633/1972.

Il Tribunale ha infine dichiarato inammissibile il motivo di ricorso avverso il decreto assessorile regionale, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. L’attività demandata alle Regioni dall’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, sia pure formalmente definita “provvedimento”, si sostanzia in un’attività d’ufficio di carattere meramente tecnico-contabile e ricognitivo, priva di qualsivoglia margine di discrezionalità: la Regione verifica la documentazione contabile, compila l’elenco delle aziende e applica matematicamente le percentuali già fissate dalla legge e dai decreti ministeriali. Di conseguenza, la posizione del fornitore che contesta la somma dovuta è di diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, non intermediata dal potere autoritativo, con conseguente radicamento della giurisdizione presso il giudice ordinario, ai sensi del criterio del petitum sostanziale e della giurisprudenza delle Sezioni Unite.

Il ricorso è stato pertanto in parte respinto e, con riguardo all’atto regionale, dichiarato inammissibile, con termine di riassunzione di tre mesi dinanzi al giudice ordinario ex art. 11 c.p.a. Le spese di lite sono state integralmente compensate, in ragione della complessità della controversia.